五四運動的發(fā)生，恰好處在這樣一個歷史階段。后袁世凱時代的北洋軍閥正處于裂變時期，當家的段祺瑞和他的親信們，志大才疏，自不量力地妄圖以武力統(tǒng)一中國，激化了國內包括北洋團體內部的所有矛盾，危機四伏。但比較起來，在后世所謂皖系執(zhí)政的這個階段，當政的軍人對于當時的代議制政體表現(xiàn)得最為尊重，不僅恢復了民元國會，而且在民元國會因張勛復辟而垮臺之后，組織設計了第二次國會選舉。固然此番國會選舉，遭致詬病頗多，也的確存在著大量的人為操控以及賄選行為，但比起后來的軍閥對代議制的無情踐踏--曹錕公然賄選，張作霖和馮玉祥扶植相關人搞沒有代議機關的執(zhí)政府，張作霖的軍政府，還是要好得多。當時的政府對于民主體制下的基本人權，比如言論、結社和游行集會的自由，還是尊重的。也高度尊重學校的自治，即使是國立大學，也不隨意干涉。固然北洋政府的背后站著的是北洋軍人，但這些軍人卻沒有用軍人的方式來君臨天下，控制社會。北京政府如此，各地的軍閥也如此，握有實權的軍人，是發(fā)言權最大的人，但省議會都在運作，可以發(fā)出不同的聲音。記者批評當道，學生們表達意見，一般不會有軍人前去干涉，即便人家罵到了自家頭上，最大的懲罰，也無非是查封報館。這邊查了，那邊人家再辦。出現(xiàn)這種狀況的原因，不僅僅是因為當時的軍人政權比較弱，北京政府政令不出都門，各省甚至省下面的地方，軍人割據，各行其是。其實，即便這些當家軍人實力不強，若想壓制輿論，干預教育，也是足夠用的。就像1926年之后的奉系，控制北京之后，干涉大學，捕殺記者，硬是蠻干，誰也拿他們沒辦法。

自晚清以來，達爾文的進化論，經過甲午戰(zhàn)爭的催化，已經成為上流社會的統(tǒng)治性的意識形態(tài)。這種意識形態(tài)，落實在政體上，往往被解讀為民主共和優(yōu)于君主立憲，君主立憲優(yōu)于君主專制。從專制到共和，彼此間是沿著進化的路徑行進的。袁世凱的帝制，原本無非是力圖解決辛亥以來的政體驟變、致變亂相的一種努力，增強因日本提出二十一條導致削弱的自身政權的合法性，但是，在地方勢力坐大，積重難返的情勢下，反而成了導致自己脆敗的由頭。因為這種帝制自為的做法，嚴重違背進化的道理，成為開歷史倒車的反動。然而，政治強人袁世凱的掙扎以及脆敗，卻進一步強化了上流社會進化論的信念，使得即使是些武夫，也不敢對這個被西方證明具有魔力的政體有所輕視，從某種意義上說，此時的當家武人，他們對民主政體尚有幻想。因此，寧可忍受體制對他們的束縛，也不會對體制采取大動作的背離行為。

同時，五四又是一個如此高調占據愛國的道德制高點，如此得人心的政治抗議運動，不僅社會上商人和市民也懷有學生們一樣的對于巴黎和會的情感落差，而且因為巴黎和會上的“外交失敗”，引發(fā)了以往皖系政府親日政策的所有潛在的危機，各種的不滿與沖突，都接著愛國運動迸發(fā)出來，北京政府內部，矛盾也開始激化。加上中國社會的傳統(tǒng)，學生鬧事，往往具有天然合理性，即使無理取鬧，社會對他們也有相當的包容性。在帝制時代，每屆科考，應試的舉子鬧事，只要鬧得不太過火，都會被優(yōu)容。在士子與丘八 [ 士兵 ] 之間，不僅存在著社會地位的懸殊差距，而且有聲望方面的天壤之別。士兵天然地就對讀書人有敬畏之感，還在晚清時節(jié)，士兵們就不大敢輕易進學堂生事，哪怕這個學堂里有革命黨需要搜查。進入民國之后，這種軍警怕學生的狀況，并沒有消除。即使有上方的命令，軍警在學生面前依然縮手縮腳，怕三怕四。他們尊學生為老爺，說我們是丘八，你們是丘九，比我們大一輩。

在這種情況下，北京政府面對上街的學生和市民，就非常尷尬。一方面，由于五四運動的矛頭指向的就是皖系政府，北京學生聲討曹、章、陸，實際上是沖著段祺瑞和安福系來的，到了上海，示威者就直接指名道姓地要段祺瑞、徐樹錚下臺，毫不留情地將真正的主政者放在了對立面。因此，僅僅出于自保的需要，他們也要將運動平息下去。另一方面，運動高調的愛國道德訴求，以及大得民心的情勢，以及大體合法的抗爭形式，又使得他們縮手縮腳，無法鎮(zhèn)壓，一上手，就處于根本喪失話語權的境地，多數禁止學生上街的政府命令，都不得不承認學生愛國熱情的正當性，說他們“純本天良”。既然如此，鎮(zhèn)壓就談不上了。隨著運動的深入，北洋系的分裂隨之日益清晰，地方軍閥的分化，越來越多的不滿皖系統(tǒng)治的軍閥借對學生的聲援，表達對皖系的不滿，陷于孤家寡人的皖系，只能偃旗息鼓，步步退讓。

特想鎮(zhèn)壓，又不敢鎮(zhèn)壓，內部態(tài)度不統(tǒng)一，只伸出半只手，還要遭到痛批和痛打，這就是北洋政府在五四運動中的窘境。5月4日那天的逮捕，其實算不上是什么鎮(zhèn)壓。學生燒了房子，打了人，而且是重傷，被打的章宗祥，渾身受傷50多處。面對這樣公然的違法行為，幾十個帶槍的警察在一旁束手無策，無所作為。幾個小時之后，鬧夠了的學生大隊人馬離去，警察總監(jiān)吳炳湘和步兵統(tǒng)領李長泰率領大隊的軍警才趕到，抓了些掉隊的學生交差。在任何一個西方國家，發(fā)生了這樣的事情，警察都是會毫不猶豫地抓人甚至開槍的。在整個事件中，即使不是站在曹汝霖的角度，從純粹社會治安的立場，警察實際上也是失職的。事后曹汝霖的抱怨，不能說沒道理。當然，我們從中似乎也可以看出，警察在整個事件中，從一開始就不是很“積極”。甚至，事后取證，在現(xiàn)場的派給曹宅的警察“保安隊員”，包括在事件中受了輕傷的人，居然沒有一個出來指證學生的，每個人都說，當時很亂，他們誰也沒看清，不知道是哪個放火打人。當時青青白日，朗朗乾坤，怎么可能看不清呢？可是，大家異口同聲地這樣說，似乎沒有人統(tǒng)一操控。辦理此案的京師檢察廳的檢察官，無奈地在報告里說：“五月十二日復傳案內受傷之保安隊李昌言等十四名來案，分別驗明受傷屬實。訊據該隊兵等均稱，我們所受之傷究竟被何人所毆，因當時學生人數多至數千，當場既未看清，事后亦無法證明?！?

雖然有消息說，在火燒趙家樓事件之后，北京政府一度在段祺瑞的堅持下，有心采取更為強硬的態(tài)度。曹汝霖回憶說，火燒趙家樓之后，徐世昌將他安置在北海團城保護起來，還給了他和章宗祥一人5萬元 [ 雖然他沒接受 ] 。他到團城第二天，段祺瑞即來慰問，言明這次的事，“他們本是對著我，竟連累了你們?！庇謬诟啦苋炅夭灰o職，“看東海 [ 徐世昌 ] 如何處置？”恨恨之情，溢于言表。2對于徐世昌的不滿，也溢于言表。段祺瑞是北京政府的太上皇，此時雖然不做總理，轉為參戰(zhàn)督辦，但他這個督辦，卻是可以給內閣行文下命令的督辦，即使從形式上看，也是太上皇，他不高興，政府的壓力自然很大。于是，政府態(tài)度趨于強硬。5月5日，14所有關的大專學校的校長在北大開會，商議解救學生，他們一起去見總統(tǒng)、總理和教育總長，以及警察總監(jiān)，要求釋放學生。但只有吳炳湘冷冷地見了他們，其他的人都拒而不見。3這樣不給大學校長面子的事，在以前是絕對沒有的。5月6日，徐世昌下大總統(tǒng)令，一邊訓斥了警察總監(jiān)吳炳湘，一邊要求他嚴加防范，“倘再有借名糾眾，擾亂秩序，不服彈壓者，著即依法逮捕法辦，勿稍疏弛。”4但是，被捕學生的消息一經傳開，社會各界的輿論一致聲討，各界名流，紛紛致電北京政府，一邊倒地譴責政府，聲援學生，有消息說，“北洋團體”內的親馮國璋的人士，也開始思有所為。即使安福國會內部，也有人對內閣表示不滿。5內閣里，也有不同聲音，教育總長傅增湘屢次請辭。原本就滑頭的老官僚徐世昌，見勢不妙，又把頭縮了回去。第二天，即5月7日，就將被捕學生交保釋放，由點起五四這把火的林長民和他兩個外交委員會的同事，汪大燮和王寵惠保了出去。然后擇機由司法機關來處理，意思是把事件交由法律解決，化解危機。應該說，這是一種比較適當的做法。

就在這個當口，徐世昌換掉了李長泰，讓自己的舊部王懷慶由幫辦升為步兵統(tǒng)領，這個涉及京師治安的人事任免，也許不像有些人認為的那樣，是政府強化鎮(zhèn)壓功能。事實證明，后來的王懷慶，并沒有如人詬病的那樣成為屠夫，反倒跟他的前任一樣軟弱，對學生下不了手。看來，王懷慶的上任，在很大程度上是老徐為了自己考慮的，讓他這個光桿傀儡總統(tǒng)，在軍人的眾多指揮刀面前，多個保鏢，稍微感到踏實一點。盡管政府軟了下來，但對于以徐世昌為首的“文治派”而言，應學生的要求，把曹、章、陸免了，顯然沒有這個膽量，也沒有這個意愿。他們都知道，曹、章、陸做的事，背后其實是徐樹錚，是段祺瑞，是段祺瑞力主的親日政策。從某種意義上說，徐世昌也是這個政策的得利者，沒有西原借款，第二屆國會 [ 安福國會 ] 選舉就沒戲，自然他老徐也就當不上這個總統(tǒng)。但是，作為晚清僅次于袁世凱的重臣，北洋團體的老人，袁世凱的老朋友，徐世昌即使在北洋三杰這等武夫面前，也有點老資格可擺，因此，他不肯規(guī)規(guī)矩矩地做傀儡，他要利用直皖之間的空隙，做點文章，利用矛盾，抬高自己的身價。因此，此時也不肯乖乖地為段祺瑞做打手，在巴黎和會之后高漲的民族主義氣氛中，逆風而上，嚴懲學生。最佳的方案，就是兩邊應付，盡量模棱。但是，首先要顧及的還是段祺瑞和皖系的面子。

因此，作為站在臺前的政府機關，面對洶洶的學潮，首要的任務，是要把事情平息下去，不能再出現(xiàn)第二次火燒趙家樓事件，否則段督辦那邊沒法交代。于是，5月6日和8日，徐世昌接連發(fā)表兩個大總統(tǒng)令，措辭嚴厲地譴責學生，批評下屬彈壓不力，其實意思只有一個，那就是不許學生再上街。甚至，連5月7日外交協(xié)會一干名流張羅召開的國民大會，也被取締。對保釋學生的審判，也如期進行。最讓學生和輿論難以接受的是，曹、章、陸三人的辭呈，均被退回，而且各自得到了來自徐世昌的撫慰。其中對曹汝霖辭呈的批復，說曹“體國公誠，為本大總統(tǒng)所深識”。而且強調，此番事件，系曹“因公受累”。6同時給了曹汝霖和章宗祥各5萬元，秘密安排曹到北海團城靜養(yǎng)。7

雖然說，這種安撫和慰留，并未脫出舊時官僚對下屬態(tài)度的窠臼，也未必顯示出徐世昌對三人格外優(yōu)待。但是在那個情勢下，卻足以引發(fā)人們對政府的強烈不滿。人們更關心的是，在這安撫背后皖系軍閥的動向，顯然，他們的動向，很是令人不安。躲在北海團城的曹汝霖說，眼看著上街的學生越來越少，事情大有平息之勢，可是林長民的煽惑，又令風潮再起。8其實根本不對，真正讓運動再火起來的，主要是政府的曖昧，以及這種曖昧背后皖系軍閥種種強硬的表態(tài)和人們的猜測。在這以后的一段時間里，社會上流言紛起，說政府“徇武人之請，主嚴辦學生，解散大學，更換各校校長”。段祺瑞的大將段芝貴也被扯了進來，說就是他說的，“寧可十年不要學校，不可一日容此學風”。9還有說法是，段芝貴的嚴厲主張，是在軍警會議上提出來的。10此公當年卷入名伶楊翠喜案，名聲本來就不好，借他說事，不由得人們不信。在次年的直皖大戰(zhàn)中，段芝貴有上佳的表演，以前敵總指揮之貴，仗還沒怎么打呢，就做了吳佩孚的俘虜。此時看來就有預兆。更多的流言，都集中在北大校長蔡元培身上。說是政府壓教育總長傅增湘，要他撤換蔡元培，連替換人選都定了，命令已發(fā)，送交印鑄局蓋印去了。甚至傳說有某上將，要用往年對付陸建章的手段來對付蔡元培，也就是說殺掉他。最離譜的是說曹、章等人以300萬收買刺客，刺殺蔡元培，還要派人焚燒北大校舍，殺北大學生。11這些流言，有的有影，有的沒影，但流長飛短，一時間卻導致人心惶惶。就在這個時候，蔡元培留下一封至今仍舊費人猜度“殺君馬者道旁兒”的信，辭職南下。一石激起千層浪，于是原本就不安的校園，再度沸騰。北京學生全體罷課，不讓上街游行示威，就分頭宣傳。這下，軍警又有事干了。

出來演講的學生，組織形式是五四時期具有特色的十人團，10人一隊 [ 有時也不一定10人 ] ，四出演講，散發(fā)傳單，查抄日貨。機動靈活，十分便利。這種運動方式跟北京學生的罷課，很快傳染到了全國各大城市，一時間，幾乎所有的中國學生，從小學到大學，都在做一樣的事。北京的警察和步兵統(tǒng)領衙門的軍人，開始是阻攔，看見就攔，攔不住只好聽之任之。這一階段檔案中的警察報告，只是匯報學生如何演講，如何散發(fā)傳單，而警察則“加派長警勸諭”，“委長和平勸解”，“長警等用婉言勸諭”，無奈之狀，溢于紙面。12進入5月底，眼看運動如火如荼，沒有絲毫停下來的意思。當局有點著急，態(tài)度轉為強硬，開始動手抓人。5月22日內務部的訓令，口氣還相當和緩，承認學生的愛國熱誠，“原為國民朝氣”，學生“集眾演說、散布傳單等情事”，偶一為之，也是可以的。只是擔心“若長此紛紜，人心將因之不靖”，而“不良分子，攙入其中，乘機鼓煽，難保不別生事端”。13然而到了第二天，內務部的訓令，就變得有些殺氣了：“近聞京師地方排日風潮，愈演愈烈，竟有制成泥偶，指作日人，陳列道路，加以種種污辱。又各學校所組織之學生演說團游行街市，所有旗幟及宣言，有指日本為敵國，日人為敵人字樣。似此昌言不諱指斥日本，不惟妨害國家交誼，亦且擾亂地方治安。且現(xiàn)聞安徽蕪湖地方，并有擊毀日人商店，毆傷日人情事。萬一京師地方亦遇有前項同一事實發(fā)生，殊非所以慎重邦交、維持治安之道。合亟令行該廳密行查察，分別依法辦理?！?4接下來，5月25日，徐世昌又下了一道大總統(tǒng)令，強調對于上街的學生，如果制止不了，“應即依法逮辦，以遏亂萌”。15學生根本不理，依舊上街演講和查抄日貨，直到進入6月，政府感到不抓人不行了，才開始動手抓人。由于學生非常多，每個學校每天都會派出十隊八隊的十人團，“同時至少有二三千人”，抓不勝抓，抓多了也沒有地方關，于是就把北京大學法科占了，改做臨時拘留所，關押被捕的學生。沒想到學生越抓越多，法科裝不下了，最后臨時拘留所又擴張到了北大理科。16

即使政府已經開始抓人，但主動進攻的一方，依然是學生。雖然有傳說，被捕的學生可能被槍斃，被抓進去的清華學生李先聞，最初也感到“有些害怕”，被抓的人，心里都有點感到有點沒底。17但是，這點擔憂，并沒有減弱學生的沖勁。因為，很快他們就發(fā)現(xiàn)，其實軍警對抓人并不積極，即使被抓了，好像也無所謂。在某種程度上，是學生主動找軍警來抓他們。據時人回憶，6月1日運動中成立的北京學生聯(lián)合會決議，從6月2日起分隊外出演講，如果2日外出的學生都被捕了，那么3日就加倍再出，如果3日再被抓，則4日全體出動。18 6月2日的一份北京警察報告，很有意思：

為報告事。竊本月二日有北京大學學生因賣國貨，不聽勸解，在職署頑賴不肯走去等情，業(yè)經電稟，奉諭送廳辦理在案。謹將情形稟陳鈞閱。先是于前幾日間即每日有清華學校、北京大學等各校學生，在職區(qū)界內各處分起售賣牙粉、仁丹及零星貨物，均經職署婉言勸解，每一起至動須勸導、辯論許久始去。本日下午二時余，又據東安市場巡官白祖蔭電稱，有北京大學校學生劉仁靜、陳用才等二名，在市場南門內售賣國貨，并有該校學生牟謨用大洋一元購買，故意因錢惹人注目。經巡官、巡長等婉言勸說，而該學生等大聲疾呼，謂警察阻制人民買賣自由，并齊聲喧囂?，F(xiàn)在辦公室內等情。當經電飭婉勸，令其到署。經職在外接待室內接見座談，告以不可賣物之理由并警察勸阻之用意，勸至三小時之久。其時并該校執(zhí)事人林冠英自行到署，幫同勸說。該學生等堅稱警察為不法之干涉，既被巡警送來，即不能走等語。該管理員無法，先行走去。復經職多方譬解，該學生等見又有巡警送學生來，始行走去。于是又將第二起學生接見，一名蔡鬯賢，一名王汝楠，均系北京大學學生，其勸說辯論情形大略與第一起之學生相同。正勸說時，而第三、四、五起學生相繼而為巡警送至，共計鐘篤余等七名，均系北京大學學生也。其所執(zhí)之理由則謂售賣國貨并不犯法，巡警干涉即為濫用職權，送其到署則為違法逮捕，不但不能停止賣貨，如無穩(wěn)妥之答復即不能去署等語。職以彼等蓄意矯情，故婉譬曲解，百端勸說。不料該學生等無理頑賴，決不轉圜。乃經電稟將其送廳，而該學生又只推出二人代表到廳，其余五人在署候信。遂先將鐘篤余、張國燾二人送廳后，又向在署之陳錫等五人勸解良久，始終堅執(zhí)既不赴廳亦不走去。后據要求非有先赴廳學生之電話，彼等不能出署等情。在職署本不難強制將其送廳，惟該生等勢必叫囂，殊于觀聽有礙，于是復電知司法處令學生通電話后，在署之陳錫、倪品真、劉寶華、龍石強、劉云漢等五名始允赴廳。此本日學生頑賴之情形也。查該學生等蓄意頑賴，本無足計較，惟分起相繼而來，實于警察公務上大有妨礙。除已電陳外，理合報告鑒核。謹票。19