2 養(yǎng)老社會(huì)保障體系頂層設(shè)計(jì)

面對(duì)21世紀(jì)人口老齡化的加速推進(jìn)，許多國(guó)家都在重新規(guī)劃本國(guó)的養(yǎng)老社會(huì)保障體系，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)體制機(jī)制，以求安全渡過(guò)老齡化峰值“汛期”。中國(guó)人口在加速走向老齡化嚴(yán)重階段過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將長(zhǎng)期處于中等收入水平，未富先老矛盾突出；社會(huì)保障事業(yè)不發(fā)達(dá)，養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)、城市內(nèi)部“雙二元結(jié)構(gòu)”亟待破解等，決定著中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)必須走體制創(chuàng)新之路。創(chuàng)新要從實(shí)際出發(fā)，要在原有的基礎(chǔ)之上尋求創(chuàng)新。這個(gè)基礎(chǔ)，包括65年來(lái)特別是改革開放35年來(lái)養(yǎng)老保障變動(dòng)和改革走過(guò)的歷程。最主要的，是在全面深化改革新條件下，尋求養(yǎng)老社會(huì)保障體系和養(yǎng)老保險(xiǎn)體制頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)新。

國(guó)內(nèi)外研究中國(guó)養(yǎng)老保障論著中，有一個(gè)基本的共識(shí)，即缺少或沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)。然而要搭建頂層設(shè)計(jì)，首先要對(duì)搭建的材料有一個(gè)明確的界定——恰在這一點(diǎn)上，存在概念不清、界定不明、信手拈來(lái)、隨意使用和發(fā)揮等亂象，結(jié)果研究者本人未講清楚，別人更是一頭霧水。所以在提出頂層設(shè)計(jì)之前，有必要將養(yǎng)老保障、保險(xiǎn)、體系、體制、機(jī)制等概念，做出簡(jiǎn)要的闡釋和界定。

養(yǎng)老保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)。參考國(guó)內(nèi)外相關(guān)論著和各類專業(yè)詞典的解釋，筆者以為，養(yǎng)老保障指保護(hù)老有所養(yǎng)不受侵犯的制度和實(shí)施規(guī)范，涉及所有養(yǎng)老內(nèi)容和組織；養(yǎng)老保險(xiǎn)是將各方面的養(yǎng)老資金匯集起來(lái)，交由專門的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，按時(shí)向投保人及其他符合條件的老年人發(fā)放養(yǎng)老金。在英語(yǔ)中，保障（security）與保險(xiǎn)（insurance）是有明顯區(qū)別的；而在漢語(yǔ)中，二者容易混淆。有些論著則隨意使用，一會(huì)兒使用保障，一會(huì)兒使用保險(xiǎn)，兩個(gè)概念的內(nèi)涵和外延均不夠清楚。

養(yǎng)老體系、養(yǎng)老體制、養(yǎng)老機(jī)制。養(yǎng)老體系指同老有所養(yǎng)相關(guān)的組織，按照一定的架構(gòu)集合成一個(gè)有約束力的整體，同養(yǎng)老保障相對(duì)應(yīng)；養(yǎng)老體制指由國(guó)家、企業(yè)、單位、個(gè)人等組成建立的規(guī)范化的養(yǎng)老制度，同養(yǎng)老保險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)；養(yǎng)老機(jī)制則指構(gòu)成養(yǎng)老體制的組織、個(gè)人，相互作用的過(guò)程和方式。英語(yǔ)中，體系和體制都可以使用system一詞，區(qū)分不是很明顯；漢語(yǔ)則區(qū)別明顯，體系包括的范疇要更廣泛一些。

按照這樣的界定并聯(lián)系60多年來(lái)中國(guó)養(yǎng)老保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老體系、養(yǎng)老體制、養(yǎng)老機(jī)制演變過(guò)程，在歷史推進(jìn)到21世紀(jì)和當(dāng)下全面深化改革的今天，養(yǎng)老社會(huì)保障體系的頂層設(shè)計(jì)，首先要破除現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的“雙二元結(jié)構(gòu)”。所謂“雙二元結(jié)構(gòu)”，一是指城鎮(zhèn)與農(nóng)村相分割的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。城鎮(zhèn)基本上建立了現(xiàn)行的一套養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡管這一制度還存在很多缺陷；農(nóng)村長(zhǎng)期沒(méi)有像樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，只是2009年以來(lái)方才開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并且迅速實(shí)現(xiàn)全覆蓋。不過(guò)這樣的新農(nóng)保，不僅由個(gè)人、集體、中央財(cái)政、地方政府四方共同籌資方式與城鎮(zhèn)有很大不同，而且受籌資限制總體給付水平比較低，是很低水平的全覆蓋，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)差距很大。二是指自1978年以來(lái)，城鎮(zhèn)實(shí)行的是干部與職工兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制機(jī)制。城鄉(xiāng)之間和城鎮(zhèn)內(nèi)部這種“雙二元結(jié)構(gòu)”養(yǎng)老體制的致命缺陷，是城鄉(xiāng)分割、條塊分割、地區(qū)分割，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)多頭、多渠道、分散化、碎片化。養(yǎng)老社會(huì)保障體系頂層設(shè)計(jì)，就是要將城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)內(nèi)部這種多元分散化整合到一起，建立并逐步形成全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。初步構(gòu)想，其體制機(jī)制框架、結(jié)構(gòu)如圖4所示。

圖4養(yǎng)老社會(huì)保障體系架構(gòu)

圖4顯示，完整養(yǎng)老社會(huì)保障體系“金字塔”，自上而下可分為三個(gè)層次：