1991年后，國(guó)際社會(huì)對(duì)其進(jìn)行了一系列制裁，防止該國(guó)重新構(gòu)建軍事勢(shì)力，包括禁止他們出售石油。這意味著伊拉克民眾甚至沒(méi)錢購(gòu)買食品和藥品等必需品，當(dāng)?shù)孛癖姷纳钤桨l(fā)艱難。20世紀(jì)90年代末，伊拉克有超過(guò)20%的人營(yíng)養(yǎng)不良。1996年，聯(lián)合國(guó)通過(guò)“石油換食品計(jì)劃”決議，允許伊拉克限額出售石油，所得款項(xiàng)由第三方保存，用來(lái)購(gòu)買食品和藥品，但伊拉克方面并沒(méi)有嚴(yán)格地執(zhí)行這一條款。后經(jīng)證明，薩達(dá)姆果真是暗渡陳倉(cāng)的高手，暗中斥資進(jìn)行非法交易。此人非常狡猾，他賄賂經(jīng)手人，轉(zhuǎn)移資金，優(yōu)先用于威權(quán)統(tǒng)治，從而使國(guó)際社會(huì)對(duì)伊拉克的制裁形同虛設(shè)。

在1月初的一次訪問(wèn)中，布什總統(tǒng)談到了這種局面，說(shuō)對(duì)薩達(dá)姆的制裁已變成了一塊“瑞士干酪”。因此，我們?cè)诘谝淮螄?guó)安會(huì)會(huì)議中評(píng)估了伊拉克的制裁情況，并且再次探討如何讓禁飛區(qū)發(fā)揮更多作用的問(wèn)題。我為首腦委員會(huì)準(zhǔn)備了一份備忘錄，認(rèn)為不能讓伊拉克繼續(xù)保持現(xiàn)有狀況，并提議采取行動(dòng)。我的提議當(dāng)天即被采納。

國(guó)務(wù)院率先接受了一項(xiàng)任務(wù)：制訂“聰明制裁”（smart sanctions）計(jì)劃，這種制裁會(huì)令伊拉克方面購(gòu)買到的物品更少，但也能有效阻止薩達(dá)姆政權(quán)獲利，讓他在重建軍事勢(shì)力時(shí)遇阻。

不幸的是，這個(gè)方案后來(lái)并沒(méi)有獲得實(shí)質(zhì)性的成功。雖然英美兩國(guó)多方努力，但兩國(guó)很快產(chǎn)生分歧，令這一計(jì)劃實(shí)施起來(lái)舉步維艱。比如，是否允許伊拉克擁有赫克特（卡車拖車），對(duì)于這點(diǎn)我們有過(guò)爭(zhēng)執(zhí)，因?yàn)檫@種車可能會(huì)被改裝成坦克。事實(shí)上，俄羅斯甚至法國(guó)都在某種程度上反對(duì)進(jìn)一步嚴(yán)厲制裁伊拉克。

這點(diǎn)不難理解，法俄兩國(guó)的公司會(huì)在現(xiàn)有情況下獲利。在對(duì)這種腐敗和處置失當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行獨(dú)立調(diào)查后，聯(lián)合國(guó)得出下述結(jié)論：“石油換食品”調(diào)查發(fā)現(xiàn)，伊拉克在這項(xiàng)計(jì)劃中獲利近130億美元，其非法所得來(lái)自回扣、附加費(fèi)和石油走私。調(diào)查認(rèn)為，伊拉克當(dāng)局“有明確的政策”，將石油賣給那些對(duì)其“友好”的國(guó)家，特別是那些“聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)，它們有可能幫忙撤銷對(duì)伊拉克的制裁”。根據(jù)報(bào)告所述，在“石油換食品”計(jì)劃中，俄羅斯和法國(guó)的公司購(gòu)買的石油分量分別占據(jù)第一、第二位。

除了很難凝聚國(guó)際共識(shí)制裁伊拉克外，阻止薩達(dá)姆重新制造大規(guī)模殺傷性武器變得越發(fā)艱難還有別的原因，因?yàn)橐恍┥淦骺赏ㄟ^(guò)合法的工業(yè)途徑實(shí)現(xiàn)。比如，氯這種化學(xué)物質(zhì)既可以用來(lái)凈化泳池中的水，也可以用來(lái)生產(chǎn)致命的神經(jīng)性毒劑。

我們努力想讓制裁變得“聰明”的計(jì)劃進(jìn)展得十分緩慢，光是美國(guó)政府內(nèi)部，比如國(guó)安會(huì)副手，甚至還得加上國(guó)安會(huì)首腦，就得討論數(shù)小時(shí)，國(guó)際社會(huì)就更難達(dá)成共識(shí)了。

在這個(gè)問(wèn)題上大家實(shí)在難以達(dá)成一致意見(jiàn)，我們?yōu)榇颂貏e召開(kāi)周日下午的國(guó)安會(huì)會(huì)議，布什總統(tǒng)主持了這次會(huì)議，決定是否支持安理會(huì)一項(xiàng)由美國(guó)同法國(guó)、英國(guó)、俄羅斯和中國(guó)相商的決議。（這些國(guó)家同美國(guó)一樣，是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)成員，它們對(duì)任何行動(dòng)都有否決權(quán)。）決議用名即“聰明制裁”。拉姆斯菲爾德和副總統(tǒng)認(rèn)為這個(gè)決議沒(méi)什么實(shí)效，我也沒(méi)辦法讓他們達(dá)成一致意見(jiàn)，于是我們決定讓總統(tǒng)參與會(huì)議。

鮑威爾奉命進(jìn)行斡旋，但俄羅斯方面已經(jīng)清楚地表明，他們將否定任何形式的嚴(yán)厲制裁決議。盡管鮑威爾沒(méi)辦法阻止他們的決定，但兩天后，我們基本上接受了周日會(huì)議上曾反對(duì)的決議。