立法機(jī)構(gòu)

無(wú)論任何國(guó)家，相較于行政部門(mén)的決策者和官僚人員，立法機(jī)構(gòu)對(duì)于對(duì)外政策決策的作用都更小。但這并不意味著所有立法機(jī)構(gòu)都是無(wú)足輕重的（Howell & Pevehouse，2005；Scott & Carter，2002；Leogrande，2002）。立法機(jī)構(gòu)并不都是無(wú)足輕重的，其實(shí)際影響因國(guó)家而異。非民主政治制度下的立法機(jī)構(gòu)一般都不過(guò)是政治領(lǐng)導(dǎo)者所作決策的橡皮圖章而已。

民主國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)對(duì)于本國(guó)的對(duì)外政策有更大的影響，但民主國(guó)家的立法權(quán)力也要受到諸多因素的制約。其中之一是，行政首長(zhǎng)一般在對(duì)外政策領(lǐng)域擁有廣泛的立法權(quán)。例如，美國(guó)總統(tǒng)在許多方面得到美國(guó)憲法的授權(quán)，即各種條約的談判、對(duì)其他國(guó)家的外交承認(rèn)、外交與軍事人員的任命、作為總司令指揮美國(guó)軍隊(duì)、其他國(guó)會(huì)或法院很少或幾乎不審查的許多行為。傳統(tǒng)是第二種因素，而在對(duì)外政策決策中有利于行政長(zhǎng)官。事實(shí)上，所有國(guó)家的對(duì)外政策從來(lái)都是由政治領(lǐng)導(dǎo)者掌管，特別是在戰(zhàn)爭(zhēng)或其他危機(jī)時(shí)期。

第三種是一種信念，即一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家聲音對(duì)于一項(xiàng)對(duì)外政策的成功是重要的。危機(jī)期間--國(guó)會(huì)像大眾一樣集結(jié)在總統(tǒng)周?chē)鷷r(shí)--更是如此。2001年底，正是這種情感反應(yīng)幫助小布什總統(tǒng)贏得了國(guó)會(huì)的支持，獲得幾乎不經(jīng)審查的調(diào)用軍隊(duì)的權(quán)力。當(dāng)時(shí)，參議院以98∶0的票數(shù)、眾議院420∶1的票數(shù)支持國(guó)會(huì)決議。僅僅在13個(gè)月之后，參議院以77∶23的票數(shù)、眾議院以296∶133的票數(shù)批準(zhǔn)了對(duì)伊拉克的軍事行動(dòng)。當(dāng)然，許多議員贊成戰(zhàn)爭(zhēng)；盡管一些議員存有疑慮，但還是投了“贊成票”，因?yàn)樗麄円恢抡J(rèn)為，“對(duì)美國(guó)而言，以一個(gè)聲音說(shuō)話很重要”，如參議院民主黨黨魁達(dá)希爾（Tom Daschle）在評(píng)論自己的投票時(shí)所說(shuō)的。①

第四，立法者傾向于關(guān)注國(guó)內(nèi)政策，因?yàn)闊o(wú)論正確與否，大多數(shù)投票者認(rèn)為國(guó)內(nèi)政策比對(duì)外政策更重要，并基于這種優(yōu)先判斷作出投票決定。由此，立法者往往會(huì)盡力影響貿(mào)易等國(guó)際-國(guó)內(nèi)政策問(wèn)題，而對(duì)于純粹的對(duì)外政策問(wèn)題則往往不太關(guān)注，如北約“東擴(kuò)”問(wèn)題。

按照這個(gè)邏輯，如果某問(wèn)題備受矚目且輿論反對(duì)總統(tǒng)的決策，立法機(jī)構(gòu)的重要性就凸顯出來(lái)了。更為常見(jiàn)的是，貿(mào)易等國(guó)際-國(guó)內(nèi)問(wèn)題直接影響著選民，而且利益集團(tuán)發(fā)起立法活動(dòng)（Marshall & Prins，2002）。例如，對(duì)25個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的研究表明，中偏右政黨通常與商業(yè)階層結(jié)盟，因而大多數(shù)時(shí)候都支持自由貿(mào)易，而工會(huì)支持的中偏左政黨則傾向于保護(hù)主義（Milner & Judkins，2004）。此外，全球化日益使對(duì)外事務(wù)與國(guó)內(nèi)事務(wù)之間的界限趨向模糊。如一位美國(guó)國(guó)會(huì)議員所說(shuō)：“所有的對(duì)外政策問(wèn)題都正日益成為國(guó)內(nèi)問(wèn)題……國(guó)會(huì)要求發(fā)揮更大的作用?！雹?