盡管行政領(lǐng)導(dǎo)擁有廣泛的改變政策的權(quán)力，但他們的權(quán)力在威權(quán)主義國家也仍然是有限的，在民主國家更是受到約束。確實(shí)，相互依賴世界中民主的擴(kuò)展以及政策的國際-國內(nèi)性質(zhì)，意味著政治領(lǐng)導(dǎo)者必須經(jīng)常參與雙層博弈（two-level game），即“每個(gè)國家領(lǐng)導(dǎo)人必須同時(shí)參與國際與國內(nèi)博弈”（Trumbore，1998，546）。雙層博弈的戰(zhàn)略基于這樣的現(xiàn)實(shí)，即為了取得成功，外交官必須在國際層面上與其他國家代表進(jìn)行談判，在國內(nèi)層面上與立法者、官僚、利益集團(tuán)以及公眾展開磋商。目的則在于達(dá)成一個(gè)“雙贏的”協(xié)議，以使國際對(duì)手、有權(quán)勢(shì)的國內(nèi)行為體滿意并支持各種國家間協(xié)定。一位前美國官員的回憶反映了這種現(xiàn)實(shí)。他說：“在我就任特別貿(mào)易代表期間，我在兩方面花了同樣多的時(shí)間，即與國內(nèi)選民（行業(yè)、勞工）和美國國會(huì)議員談判、與國外貿(mào)易伙伴磋商?！保↙indsay，1994，292）

官僚機(jī)構(gòu)

無論政府權(quán)力或類型如何，每個(gè)國家都深受其官僚機(jī)構(gòu)（bureaucracy）的影響。決策者與官僚之間的界限經(jīng)常是模糊的，但我們可以這么說，官僚是職業(yè)的政府人員，區(qū)別于那些政治委派人員或選任官員。

盡管政治領(lǐng)導(dǎo)者在法律上統(tǒng)領(lǐng)官僚機(jī)構(gòu)，但他們發(fā)現(xiàn)難以掌控其政府的巨大基層結(jié)構(gòu)。在聯(lián)合記者招待會(huì)期間，前俄羅斯總統(tǒng)普京、前美國總統(tǒng)喬治·W·布什坦率地承認(rèn)了法律權(quán)力與實(shí)際權(quán)力之間的差距。正當(dāng)兩位總統(tǒng)樂觀地闡釋美俄合作的新精神時(shí)，一位記者問他們能否“肯定地說你們的團(tuán)隊(duì)將以同樣的精神行動(dòng)”？在心照不宣的大笑中，小布什回答：“你問了一個(gè)非常好的問題，（由于）官僚機(jī)構(gòu)不妥協(xié)，計(jì)劃好的（政策）未必能夠貫徹到各級(jí)政府當(dāng)中去?！逼站┛偨y(tǒng)贊同布什的看法，他承認(rèn)道：“當(dāng)然，官僚機(jī)構(gòu)的威脅始終存在。”①

有時(shí)，官僚并不贊同本國的對(duì)外政策。相反，基于所在部門任務(wù)的一般性判斷，他們支持另外的政策選擇。任何特定政策如何影響某組織也是官僚視角得以形成的一個(gè)重要因素。某既定官僚機(jī)構(gòu)將支持或反對(duì)什么通常都是“不出所料”的。任何國家的軍隊(duì)幾乎必然反對(duì)裁軍或削減國防預(yù)算，因?yàn)榇祟愓呦魅趿似滟Y源與影響力。然而，“軍隊(duì)總是鐘情戰(zhàn)爭(zhēng)”的固有觀點(diǎn)并不準(zhǔn)確（Gelpi & Feaver，2002）。無論是在科索沃、波斯尼亞、海地，還是其他地方，美國軍隊(duì)總是政府內(nèi)“不情愿的勇士”，特別是在動(dòng)用地面部隊(duì)時(shí)。時(shí)任參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的科林·鮑威爾（Colin Powell）將軍說出了一個(gè)普遍的觀點(diǎn)，即“政治家發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，士兵們赴湯蹈火并犧牲生命”①。