不久，女帝之寵愛，又從仲麿轉(zhuǎn)移到身份不明的來自河內(nèi)國的僧人道鏡。落魄的仲麿于公元764年發(fā)動叛亂，但即被鎮(zhèn)壓下去。在此之前，由于仲麿的意見受孝謙天皇禪讓的淳仁天皇（仲麿的親屬），也被廢黜，并被流放到淡路島，孝謙天皇再次登上皇位（稱德天皇）。在其下，道鏡當了太政大臣，成了“法王”，而且還托詞受到宇佐神宮的神的囑托，策劃篡取女帝皇位。皇位讓給非皇統(tǒng)，就等于是動搖了以天皇為軸心建立起的貴族秩序的根基，因此，甚至貴族們也聯(lián)袂反對，并派遣和氣清麿為正式使節(jié)赴宇佐，也托詞稱神諭不準將皇位讓于非皇族，從而搞垮了道鏡（公元770年）。

及至稱德天皇死后，藤原百川執(zhí)政，擁立了有利于本派的天皇（光仁天皇），并將道鏡流放至下野國，道鏡專制時期禁止開墾一事，又復解禁，從而滿足了貴族和地方豪族的要求。另外，還取消了上述從公民中征兵的制度，改為募兵制。在此之后，貴族勢力之爭以及與此相連的皇族間為爭皇位以血洗血的斗爭仍有反復。在這過程中，藤原氏的勢力強大到了舉足輕重的地步。

藤原氏為削弱大伴氏等自古以來的名門貴族與寺院的勢力，于公元784年（桓武天皇延歷四年）自奈良遷都至山城國的長岡（今京都市西郊），接著又在今之京都地區(qū)，設計與平城京同類型但規(guī)模更大的新京城，命名為平安京，并在竣工之前，公元794年（延歷十三年）就遷至該處。從此，約有400年，平安京成了貴族的政治與文化中心。這一時期雖稱做平安時代，但并未因換了京城而使社會經(jīng)濟與政治體制隨之改變。所謂奈良時代，從8世紀后期即平安時代前期一直到10世紀中葉為止的約180年是律令體制下的公民公地制瓦解、政治結(jié)構(gòu)變換的一個過渡時期。

班田制的崩潰與莊園制的發(fā)展

中央貴族和寺院的莊園以及地方豪族和有勢力者的私有地，9世紀以后增加得更為迅速。增加的不僅有開墾田，就是在其周圍的公民的“口分田”也想方設法地圈為私有。天皇，就其天皇的地位而言是沒有自己的私有地的（因在觀念上，天皇被認為擁有整個國土和整個人民，也就是說他是整個私有者階級的總的象征，他擁有國家的“整體”，所以就不能成為國家的“部分”的所有者），但不僅皇后和皇族擁有領地，天皇一旦去位當了太上天皇著者注：天皇并非由于患病或者年老不能理政而去位者稱太上天皇。以現(xiàn)任天皇的保護人的形象參與政治，這制度是從持統(tǒng)天皇退位當了太上天皇作為文武天皇的保護人開始的。這樣的君主制在中國和歐洲的歷史上是沒有的，是日本獨有的。

也就有了自己的領地。

作為這些皇室領地，根據(jù)天皇命令劃定的田稱“敕旨田”。從9世紀初起，就盛行劃定“敕旨田”，并由公民的徭役勞動耕種，還被定為不向政府繳稅的“不輸租地”。及至9世紀末，貴族和寺院的莊園領主也仿效敕旨田爭得了不輸租的特權(quán)。由于貴族組成了政府，既然如此，其有權(quán)勢者將自己的莊園劃為不輸租地也就不足為奇了。

莊園的開墾與經(jīng)營，在初期還需要當?shù)亍翱に尽焙雷宓暮献?。莊園所需的勞動力只靠領主從中央帶來的奴婢是不夠的。因此，就要借“郡司”與豪族之力動員附近農(nóng)民，或是召集逃亡農(nóng)民。這些“郡司”和豪族就往往成為莊園的“莊長”，負責經(jīng)營莊園。寄居于莊園的農(nóng)民之所以能逃脫政府的課役，就是因為本應追捕逃亡者的“郡司”們當了莊長的緣故。