事實(shí)上，這場(chǎng)矛頭直指德國(guó)的宣戰(zhàn)行動(dòng)，其軍隊(duì)的鋒芒突指向中國(guó)。9月2日，兩萬(wàn)日軍在山東龍口登陸，并于6日實(shí)現(xiàn)了占領(lǐng)膠濟(jì)鐵路的目標(biāo)。

11月7日，日軍攻占青島，占據(jù)膠州灣，德軍于10日宣布投降。至此，日本在南滿(mǎn)的力量大批涌入青島。而當(dāng)9日北京政府提出要求日本撤軍的時(shí)候，日本根本不予理睬。所謂將膠州灣歸還中國(guó)的說(shuō)法，已經(jīng)被長(zhǎng)期占據(jù)山東這一日益暴露的目標(biāo)所代替。

送走德國(guó)，迎來(lái)更具危害性的日本，袁世凱的北京政府開(kāi)始面臨日本的宰割。這一宰割行動(dòng)就是"二十一條"。

"二十一條"的始作俑者是日本外相加藤高明，而最終的提出則是多方面意見(jiàn)的綜合，其目的是趁西方列強(qiáng)無(wú)暇東顧之際"從根本上解決對(duì)華問(wèn)題"。

早在1913年1月，加藤高明在英國(guó)會(huì)晤英國(guó)外交大臣格雷時(shí)就曾露骨地表示，日本通過(guò)與俄國(guó)賭"國(guó)運(yùn)"，才將旅順、大連收到囊中，現(xiàn)在日本有決心永遠(yuǎn)占據(jù)旅順和大連。

第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，加藤高明任命"中國(guó)通"日置益擔(dān)任駐華公使。日置益不負(fù)加藤高明的期望，很快提出了一份《關(guān)于我國(guó)對(duì)中國(guó)之要求條件》，具體要求包括：將旅順、大連等地的租借期限延長(zhǎng)99年，在這一期限內(nèi)，中國(guó)不得收回和購(gòu)買(mǎi)南滿(mǎn)鐵路、安豐鐵路；在日本的援助下，中國(guó)逐步推行南滿(mǎn)和內(nèi)蒙東部的行政改革，中國(guó)提供必要的便利，讓日本人在這兩個(gè)地方自由居住和營(yíng)業(yè)；由日本興建九江至武漢、武昌至衢州和杭州間的鐵路。

與這份文件幾乎同時(shí)在炮制的侵華文件還包括山縣有朋提出的《對(duì)華政策意見(jiàn)書(shū)》、參謀本部提出的《日華協(xié)約方案綱要》，到了1914年的11月，日本陸軍在各種方案的基礎(chǔ)上向內(nèi)閣提出了《日華交涉事項(xiàng)備忘錄》，其內(nèi)容除了包含上述文件內(nèi)容外，還增加了如下內(nèi)容：日本在中國(guó)要地有鋪設(shè)鐵路的權(quán)利，中國(guó)改良軍事、兵器制造要受日本的指導(dǎo)，中國(guó)對(duì)外國(guó)讓予權(quán)利或借款，要先同日本協(xié)商然后再處理。

這一綱要就是后來(lái)提出的二十一條的雛形。

與此同時(shí)，與中國(guó)的革命派具有頗深淵源的黑龍會(huì)也在這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)候登場(chǎng)了。該會(huì)頭目?jī)?nèi)田良平作為民間右翼的代表，詳細(xì)而具體地補(bǔ)充了上述侵華方案。

內(nèi)田良平認(rèn)為，目前乃日本解決對(duì)華問(wèn)題的百年不遇之良機(jī)，而解決之道在于掌握中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)方面的實(shí)權(quán)。為此，他提出了后來(lái)在二十一條中被普遍采用的10條意見(jiàn)，也就是跟北京政府簽訂不平等的條約。

在內(nèi)田良平看來(lái)，這些苛刻的要求根本不用與袁世凱商量，因?yàn)榕c革命派的關(guān)系，只需要煽動(dòng)袁世凱的對(duì)立面蜂擁而起反袁，中國(guó)的內(nèi)政必然陷于混亂。這樣，袁世凱只有兩種選擇，一是接受日本的條件，并向日本求助；一是政府崩潰，這樣的話(huà)日本可以趁機(jī)出兵恢復(fù)秩序，以便與新政府締結(jié)協(xié)約。