隋朝建立后，在前代漢族政權和鮮卑族政權治安制度的基礎上，制定了一套新的治安制度。由于隋朝立國不足40年（581-618），再加上兩代皇帝剛戾殘暴，為所欲為，制度中有的來不及完善，有的未能認真執(zhí)行。關于統(tǒng)治階級的治安思想，兩代皇帝留下來的詔敕和言論不多，只能再結合他們和統(tǒng)治階級中其他人物的事跡，來加以揣摩，主要有以下三點：

　　一、 皇權至高無上

　　隋代的治安制度，是為著維護隋王朝的長治久安這一終極目的而制定的。在家天下的社會里，楊姓的皇帝是隋朝的總代表，因此，一切治安措施都以服從皇帝的統(tǒng)治、維護皇權至高無上的權威為依歸。凡是違背這一原則的行為，都被看成是有悖于治安的現象，要予以防范和處置。隋代皇權面臨的威脅來自兩個方面。一方面是以農民為主體的勞苦大眾。隋朝統(tǒng)治者對他們加以社會編組，予以控制，用律令和規(guī)定來約束他們的行為，還動用軍隊鎮(zhèn)壓他們的武裝反抗活動。另一方面是統(tǒng)治階級內部，隋朝統(tǒng)治者同樣動用軍隊鎮(zhèn)壓官吏組織的武裝反抗活動。

　　基于皇權至高無上的思想，隋代制定的律令完全排除了對皇帝行為的約束，而只是針對著所有的臣民。隋朝規(guī)定的十惡不赦罪，前三項是謀反、謀大逆、謀叛，說明統(tǒng)治者首先考慮的是臣民對于皇朝的政治態(tài)度，并把制裁和避免這種現象放到維護社會治安的最為重要的地位來對待。此外，隋律把"名例"作為總論冠于卷首，接著對各類罪行進行分論，也還是首列"衛(wèi)禁"，即把保護皇帝的安全作為壓倒一切的問題加以考慮。其它諸如"擅興"、"賊盜"、"斗訟"、"捕亡"等等，從保存了隋律大部分內容的唐律來看，也都不過是皇權本位主義的推衍，即把維護以皇帝為首的封建統(tǒng)治作為維護社會治安的正常秩序來對待。

　　皇帝既然凌駕于法律之上，就有可能踐踏法律，感情用事。隋朝初建時，太子左庶子盧賁、華州刺史張賓有罪，公卿奏二人當死。隋文帝認為他們曾擁戴自己改朝換代當上皇帝，不忍心誅殺，就下令除名為民。后來，隋文帝愈以喜怒無常，小題大作，法律制度，成為具文。他經常在殿廷杖殺臣民，有時一日之中竟多至數人。他還下令偷一文銅錢或三人共偷一個瓜，都要處死。甚至蕃客館的庭院中有馬糞，仆人在官氈上樗蒲（賭博），隋文帝都看作是觸犯了刑典，怒不可遏地指責道："主客令不灑掃庭內，掌固以私戲污敗官氈，罪狀何以加此。"（《隋書》卷25《刑法志》）竟然杖殺主客令、掌固和樗蒲者，并將鴻臚少卿陳延打得幾乎斷氣。一次，隋文帝要突破秋后行殺的老規(guī)矩，在六月杖殺人，大理少卿趙綽據理力爭，說："季夏之月，天地成長庶類，不可以此時誅殺。"隋文帝說："六月雖曰生長，此時必有雷霆。天道既于炎陽之時震其威怒，我則天而行，有何不可。"（《隋書》卷25《刑法志》）于是將杖死付諸執(zhí)行。

　　隋煬帝更是置法律于不顧，把隋律已經革除了的前代酷刑又加以恢復。禮部尚書楊玄感武裝反叛朝廷，失敗身亡，尸體被官軍獲得后，在東都洛陽處以磔刑（肢解），棄市示眾三日，又臠而焚灰。其弟楊積善同樣車裂焚尸揚灰。隋煬帝說："玄感一呼而從者十萬，益知天下人不欲多，多即相聚為盜耳。不盡加誅，無以懲后。"（《資治通鑒》卷182）官吏秉承這一思想，嚴刑峻法，牽連而殺三萬多人，流徙六千多人，把那些僅僅從楊玄感處領過一份救濟糧的百姓都活埋在洛陽城南。右驍衛(wèi)大將軍李渾被誣告謀反，隋煬帝殺李渾及其宗族32人，三從以上親戚都流放到邊遠地區(qū)。

　　最能說明皇權至高無上是隋代統(tǒng)治階級治安思想的，是隋文帝的幾句話。他要處死兩個犯禁令以惡錢兌換好錢的人，趙綽認為"坐當杖，殺之非法"。他說："不關卿事。"趙綽說自己身為大理少卿，負責執(zhí)法，本是份內的事。他說："撼大木不動者，當退"；"天子之威，欲相挫耶？"（《隋書》卷62《趙綽傳》）這一思想既表明皇權與治安的一致，又表明二者之間存在的矛盾。這就使得隋代的治安措施在不斷加強的同時，又不得不違背最初的目的，收到異化的后果，體現出二律背反的社會效益。

　　二、 教化和刑律相參為用

　　史載隋文帝"素不悅學"，"以文法自矜，明察臨下"。（《隋書》卷25《刑法志》）但在當時的社會條件下，他不得不繼承前代的傳統(tǒng)，用儒家的政治倫理學說對全社會進行教育感化，以協(xié)調社會各層面的關系，維系社會治安，在不能收到預期效果時，才動用刑律，進行補救。仁壽元年（601），他在一道詔令中指出："儒學之道，訓教生人（民），識父子君臣之義，知尊卑長幼之序。"（《隋書》卷2《高祖紀下》）關于這一點，早在春秋時期，孔子門人有子已經一語破的："其為人也孝弟（悌），而好犯上者鮮矣；不好犯上，而好作亂者，未之有也。"（《論語·學而篇》）這正是隋代統(tǒng)治階級將教化和刑律相參為用以達到治安目的的思想基礎。因此，隋文帝不斷強調推行教化。開皇三年（583），他下詔說："朕君臨區(qū)宇，深思治術，欲使生人（民）從化，以德代刑。"（《隋書》卷1《高祖紀上》）開皇九年（589），隋平陳，統(tǒng)一中國，他下詔指出："代（世）路既夷，群方無事，武力之子，俱可學文，……有功之臣，降情文藝，家門子侄，各守一經。"以改變陳統(tǒng)治江南時期那種"君無君德，臣失臣道，父有不慈，子有不孝，兄弟之情或薄，夫婦之義或違，長幼失序，尊卑錯亂"（《隋書》卷2《高祖紀下》）的狀況。

　　隋文帝這一思想，在對待上層官僚和下層百姓方面，都得到體現。鄭譯有擁立隋文帝之功，但為人陰險，被隋文帝疏遠，以勛官上柱國歸私第。他暗中請道士為自己祈禱保佑，又與母分居，被人告發(fā)。隋文帝將他除名為民，下詔說："若留之于世，在人為不道之臣；戮之于朝，入地為不孝之鬼。有累幽顯，無以置之。宜賜以《孝經》，令其熟讀。"（《隋書》卷38《鄭譯傳》）并責令他與母共居。齊州（治今山東省濟南市）行參軍王伽，押送七十多名處以流刑的囚犯赴京師長安。按照隋朝的規(guī)定，流人一律帶枷鎖押送。途中，王伽考慮到他們"雖犯憲法，枷鎖亦大辛苦"，就解除枷鎖，不再押送，由他們按約定時間自行到京師集合，結果如期而至，無一人失約離叛。隋文帝十分驚異，于是將他們并其妻室兒子召入殿庭，設宴款待后予以赦免，還下詔說："凡在有生，含靈稟性，咸知好惡，并識是非。若臨以至誠，明加勸導，則俗必從化，人皆遷善。……刑厝不用，其何遠哉！"（《隋書》卷73《王伽傳》）

　　地方官吏中也有這種思想存在。相州（治今河南省安陽市）刺史梁彥光到任后，一方面"發(fā)摘奸隱"，"狡猾之徒莫不潛竄"；另一方面，在治內每鄉(xiāng)設立一所學校，聘用儒生任教，"非圣哲之書不得教授"。因此，"人皆克勵，風俗大改"。（《隋書》卷73《梁彥光傳》）

　　三、 平恕思想

　　嚴刑峻法必然導致上下離心，激化社會矛盾，危害社會治安，于是統(tǒng)治階級內部產生了平恕思想。

　　北周末年，周宣帝苛酷，誅殺杖責無度，臣民無所適從。隋文帝建隋之初，殷鑒不遠，還注意緩和矛盾，新制定的刑律廢除了前代的梟首、車裂和鞭刑等酷刑，犯流徒罪者也從輕處理，體現了平恕思想。隋文帝下詔解釋道：梟首和車裂，"不益懲肅之理，徒表安忍之懷"；鞭刑"殘剝膚體，徹骨侵肌，酷均臠切"。這些酷刑，"雖云遠古之式，事乖仁者之刑"，因而"并令去也"。"其馀以輕代重，化死為生，條目甚多，備于簡策。"接著，又"除孥戮相坐之法"。（《隋書》卷25《刑法志》）

　　然而隋文帝很快就無視刑律，而踵繼周宣帝的后塵，這便使得統(tǒng)治階級中較為普遍地產生平恕思想，去同他的嚴酷行徑做抵制或斗爭。隋文帝逞一時之怒，欲殺一人，宰臣蘇威進諫，不聽，將自出斬之。蘇威幾次攔阻，終于使隋文帝息怒，免于濫殺。一批大臣都有類似艱難而果決的抵制和斗爭，不少收到成效。

　　地方官吏中也存在著平恕思想。牟州（觀陽，今山東省萊陽市東）刺史辛公義斷獄及時公平，曾將社會治安不佳的責任攬到自己身上，說："刺史無德可以導人，尚令百姓系于囹圄，豈有禁人在獄而心自安乎？"這種言論和行動收到了較好的社會效果，囚徒"咸自款服"，準備打官司的百姓"多兩讓而止"。（《隋書》卷73《辛公義傳》）總之，平恕思想的實施，對于防止動亂，維持治安，起到了一定的積極作用。