清朝財政是極端混亂的，以致中央各部以及各省政府幾乎不受中央的控制。如果政府要提倡教育、發(fā)展武裝和準備實行憲政，集中財政管理是必不可少的第一步。
在義和團事件之后，財政改革的第一個企圖是統(tǒng)一貨幣。在此期間，在中國流通的貨幣有傳統(tǒng)的紋銀（細絲銀）、銅錢和各種外國鑄造的銀元。此外，1889年，張之洞在廣東開辦了一個鑄幣廠，用機器生產(chǎn)銅錢和銀幣，此舉證明是有利可圖的，因此很多省份開辦了鑄幣廠，源源不斷地鑄出錢幣。但是這些硬幣并沒有標準化。事實上，自從1850年以來，流通著各種各樣的貨幣，它們之間并沒有定出固定的兌換率。各省官辦的、私營的銀行和錢莊以及外國銀行都在發(fā)行紙幣，這樣就使財政更加混亂了。這種貨幣的混亂狀態(tài)當然阻礙了商業(yè)的發(fā)展。西方商人愈來愈堅持要求統(tǒng)一貨幣。事實上1902年中英續(xù)議通商行船條約以及1903年中美通商行船續(xù)訂條約和中日通商行船續(xù)約都要求清政府統(tǒng)一貨幣。此外，由于1901年下半年之后世界銀價激劇下降，進口貿(mào)易對于采用銀本位制的中國來說變得非常不利。而且在甲午戰(zhàn)爭之后，中國還遭到必須以黃金償付外國債款和賠款的損失。［1］ 因此不僅在西方人之中，而且在中國人之中也有人提出建議，要求采取金本位制和試圖使貨幣標準化。
清政府也認為這是當務之急，于是就專門設立了財政處。［2］ 這時幣制改革與外國的利益是如此密切相關(guān)，以至沒有它們的合作就難以進行。因此，清政府與還在實行銀本位制的墨西哥政府一起要求美國在友好的條件下合作，以便在采用金本位制國家和銀本位制國家的貨幣之間建立穩(wěn)定的關(guān)系。結(jié)果，在1903年成立了國際匯兌處，次年美國專家精琦到中國來調(diào)查貨幣情況。精琦向中國政府提出以下一個方案：（1）中國應該立即采取金本位制，但金貨幣不應在國內(nèi)流通，只作貨幣的儲備和支付外國之用；（2）在國內(nèi)，銀幣應用作標準貨幣；（3）金與銀之間的兌換率應是1比32；（4）為了監(jiān)督新幣制的采用，應雇傭外國人。［3］
德國和法國同意這個建議，但英國和俄國反對它。在中國內(nèi)部有贊成和反對的意見，但由于張之洞的強烈反對，這個建議被擱置起來了。張之洞反對的理由如下：（1）不應該允許外國人干預中國的財政或貨幣問題；（2）由于中國通常是使用銅錢，所以采用銀本位制就夠了，采用金本位制則太過分了；（3）金和銀之間的實際兌換率是1比40；把它折成1比32將是欺騙百姓，在鑄造中將會獲得高達百分之二十的利潤，而且將使一種不足值的貨幣流通；（4）世界銀價下跌，雖不利于中國償付賠款和外債，但有利于促進出口而限制進口。當清帝國的主要目標是富國強兵時，銀價下跌對它并不是一個問題。
精琦的意見遭到駁回，政府的意見是決定暫時維持銀本位制，雖然金本位制也可能在將來實行。但是關(guān)于標準硬幣的問題仍有爭執(zhí)：究竟應該采用一兩的銀幣還是采用約等于半美國銀元的一元銀幣（相當于0.72兩庫平銀）。張之洞主張鑄造一兩的銀幣，其理由是納稅以兩為基礎，而銀元又不能與外國銀元競爭。袁世凱表示同意。因此在1905年，政府決定暫時以銀兩作為標準硬幣，并在天津開設造幣總廠和四個分廠，以便專門鑄造一兩重銀幣，同時禁止其他造幣廠鑄造銀幣。但實際上關(guān)于采用銀兩或銀元的爭論仍未停止。主張使用銀兩的人主要是張之洞和袁世凱等各省督撫；使用銀元的支持者是戶部（后來改為度支部）的一些官員以及中外商人。由于張之洞和袁世凱直到1908年仍有強烈的影響，1908年政府再次決定以銀本位制統(tǒng)一貨幣制度。但是在1909年由于袁世凱丟官和張之洞死亡，支持銀元的人們的力量頓時變得強大了。最后在1910年決定取消銀兩制，而以銀元為標準硬幣，只限造幣總廠和它設在漢口、廣州、云南及成都的分廠鑄造。
可惜的是，這并不意味著以前發(fā)行的銀通貨停止使用，而僅僅是在舊體系上增加了新的銀元；這樣只會加劇貨幣的混亂，并使這種狀況一直持續(xù)到清王朝結(jié)束。
另外，還有省的鑄幣廠在鑄造銅錢。鑄造銅錢是為了增加經(jīng)費，所以它們的質(zhì)量日趨低劣，從而引起了通貨膨脹。由于銅錢與百姓的日常生活密切相關(guān)，這就使他們遭受極大的苦難。有鑒于此，當1905年在天津開設造幣總廠時，政府開始只鑄造銅錢，因為當時的急務被認為是要控制住銅錢，或者甚至是在銅本位基礎上統(tǒng)一貨幣。但是政府沒有足夠的資金吸收各省鑄造的銅幣。它就命令各省不要再鑄造銅幣，并關(guān)閉那些還沒有開始經(jīng)營的鑄幣廠。由于督撫們不愿遵奉這條命令，濫鑄之風仍然存在。［4］
另一個引起混亂的原因就是紙幣。接近清朝末期，督撫們和某些商人開設官、私銀行，而且它們和錢莊都不受限制地發(fā)行紙幣，這也引起了通貨膨脹和使百姓遭殃。1905年，清政府開設了戶部銀行，資金四百萬兩，為的是要發(fā)行有高度信譽的鈔票，以期抑制無限制地濫發(fā)紙幣的情況。然而，即使這個銀行發(fā)行的鈔票，也沒有足夠的儲備金和固定的發(fā)行額。因此戶部銀行發(fā)行的鈔票也不過是增加混亂而已。隨后，在1908年政府把該行改組成為有一千萬元資本的大清銀行。
1910年，政府為了集中管理紙幣，決定今后只有大清銀行才能發(fā)行鈔票；與此同時，政府還規(guī)定發(fā)行總額并建立儲備基金。不準有其他發(fā)行鈔票的機構(gòu)，那些已經(jīng)發(fā)行了的，要在流通中逐步收回。當然，這些計劃并未完成。流通中的紙幣總數(shù)估計有六億五千萬兩。如果大清銀行要發(fā)行同樣數(shù)量的鈔票，它就需要三億二千五百萬兩儲備基金，但它只有一千萬兩資本。［5］
還打算統(tǒng)一度量衡制。在中國，度量衡隨各省而異；甚至在一省之內(nèi)也因地而異；甚至在同一地方隨著目的不同它們也有差異。如同貨幣一樣，這種情況妨礙了商業(yè)的發(fā)展。在1908年8月，清政府頒布了章程，規(guī)定了長度標準（營造尺）、容量標準（漕斛）和重量標準（庫平兩）。［6］ 清政府決定度量衡采用十進位制。按照頒發(fā)的計劃進度，官方所用的量器和磅秤都要在兩年內(nèi)加以調(diào)整，以符合新制度；私人用的要在十年以內(nèi)調(diào)整完畢，但政府未能看到這些計劃被付諸實施就壽終正寢了。
在此期間，清政府企圖集中它的財政管理。關(guān)于各省的財政，只有正規(guī)的收入和支出得上報戶部。額外的收支盡管在太平天國時期之后都大大增加了，但并不上報。這種不上報的情況更加削弱了清末中央對地方行政的影響。因此，在1906年政府把戶部和財政處合并以統(tǒng)一中央的財政之后，政府打算冒險把全國的財政加以集中管理。但是這當然會遭到督撫們的強烈反對。
然而，在1909年擬定了下述指導性的政策方針：［7］ （1）只有度支部有權(quán)借外債。如中央政府的任何部或省政府要締約借外債，需經(jīng)度支部的許可，并必須以它的名義借款；（2）到當時為止，中央政府各官署籌措的資金原由這些官署支配。自此以后，這類資金都要上報度支部；（3）由于各個部的官辦銀行正無限制地發(fā)行鈔票，又由于國家要對這些鈔票負責，度支部被授權(quán)可對這些官辦銀行不定期地進行抽查；（4）當時各省花費本省自籌的款項，不向中央政府匯報。今后，所有這些資金都應上報度支部，度支部被授權(quán)調(diào)查這類事務。
為了執(zhí)行這一政策，決定度支部在1909年3月起開始檢查各部和省政府1908年的收支，并從1911年起建立預算制度。因此，每省的財政實際情況都被廣泛地考察過，其結(jié)果也被公布了。［8］ 在1910年，度支部根據(jù)各省各部呈交的預算表編出一份擬議的1911年全國預算表，并把它呈交給資政院。資政院作了某些修改即予通過。根據(jù)直到此時的中國人的定額使用法，歲入總數(shù)應該總是不變的，而在開支方面應該是量入為出，所以沒有作預算的必要。因此，中國采用預算制之舉是前所未有之事——不過這項措施證明基本上是沒有意義的。第一個預算表行不通，因為由各部和各省政府呈交的最初計劃都不可靠，它們都是根據(jù)“少收多支”的方針制訂的。結(jié)果，度支部造的全國預算表的收入為二億九千六百萬兩，支出為三億七千六百萬兩，證明是一個“赤字”預算。這個預算不可避免地成了資政院的一個爭論問題，于是就通過了一項修正案，把預算的收入改為三億零一百萬兩，支出改為二億九千八百萬兩，以便使它收支趨于平衡。［9］ 當然，這種修改并無堅實的基礎。辛亥革命終止了這種閉門造車的官樣文章。由于歲入還沒有被集中起來，北京沒有統(tǒng)一的國庫，也不了解實際的收入和支出，因此編制預算在技術(shù)上仍然是不可能的。
?。?］ 關(guān)于背景，參看弗蘭克·金：《1845—1895年中國的貨幣與貨幣政策》；魏建猷：《中國近代貨幣史，1814—1919》。
［2］ 財政處建于1903年，但于1906年與度支部合并。
?。?］ 精琦推薦方案的譯文載于《幣制匯編》，第3冊第1—62頁；文件原文發(fā)表于《關(guān)于金本位制傳入中國的報告》（美國參議院文件第128號，第58屆國會第三次會議，1904年）。
?。?］ 魏建猷：《中國近代貨幣史》，第179—181頁；楊端六：《清代貨幣金融史稿》，第283—361頁。
?。?］ 楊端六：《清代貨幣金融史稿》，第374—385頁；魏建猷：《中國近代貨幣史》，第192—207頁。
?。?］ 《大清德宗實錄》，卷579第2—3頁；《光緒政要》，卷43第43—44頁；卡梅倫： 《1898—1912年中國的改革運動》，第179頁。
?。?］ 《大清光緒新法令》，卷10第95—98頁。
?。?］ 《財政說明書》有23個報告，每一報告長達數(shù)百頁，大約刊印于1911年。
?。?］ 參看王業(yè)鍵：《1750—1911年中華帝國的土地和租稅》，第75—76頁。
在義和團事件之后，財政改革的第一個企圖是統(tǒng)一貨幣。在此期間，在中國流通的貨幣有傳統(tǒng)的紋銀（細絲銀）、銅錢和各種外國鑄造的銀元。此外，1889年，張之洞在廣東開辦了一個鑄幣廠，用機器生產(chǎn)銅錢和銀幣，此舉證明是有利可圖的，因此很多省份開辦了鑄幣廠，源源不斷地鑄出錢幣。但是這些硬幣并沒有標準化。事實上，自從1850年以來，流通著各種各樣的貨幣，它們之間并沒有定出固定的兌換率。各省官辦的、私營的銀行和錢莊以及外國銀行都在發(fā)行紙幣，這樣就使財政更加混亂了。這種貨幣的混亂狀態(tài)當然阻礙了商業(yè)的發(fā)展。西方商人愈來愈堅持要求統(tǒng)一貨幣。事實上1902年中英續(xù)議通商行船條約以及1903年中美通商行船續(xù)訂條約和中日通商行船續(xù)約都要求清政府統(tǒng)一貨幣。此外，由于1901年下半年之后世界銀價激劇下降，進口貿(mào)易對于采用銀本位制的中國來說變得非常不利。而且在甲午戰(zhàn)爭之后，中國還遭到必須以黃金償付外國債款和賠款的損失。［1］ 因此不僅在西方人之中，而且在中國人之中也有人提出建議，要求采取金本位制和試圖使貨幣標準化。
清政府也認為這是當務之急，于是就專門設立了財政處。［2］ 這時幣制改革與外國的利益是如此密切相關(guān)，以至沒有它們的合作就難以進行。因此，清政府與還在實行銀本位制的墨西哥政府一起要求美國在友好的條件下合作，以便在采用金本位制國家和銀本位制國家的貨幣之間建立穩(wěn)定的關(guān)系。結(jié)果，在1903年成立了國際匯兌處，次年美國專家精琦到中國來調(diào)查貨幣情況。精琦向中國政府提出以下一個方案：（1）中國應該立即采取金本位制，但金貨幣不應在國內(nèi)流通，只作貨幣的儲備和支付外國之用；（2）在國內(nèi)，銀幣應用作標準貨幣；（3）金與銀之間的兌換率應是1比32；（4）為了監(jiān)督新幣制的采用，應雇傭外國人。［3］
德國和法國同意這個建議，但英國和俄國反對它。在中國內(nèi)部有贊成和反對的意見，但由于張之洞的強烈反對，這個建議被擱置起來了。張之洞反對的理由如下：（1）不應該允許外國人干預中國的財政或貨幣問題；（2）由于中國通常是使用銅錢，所以采用銀本位制就夠了，采用金本位制則太過分了；（3）金和銀之間的實際兌換率是1比40；把它折成1比32將是欺騙百姓，在鑄造中將會獲得高達百分之二十的利潤，而且將使一種不足值的貨幣流通；（4）世界銀價下跌，雖不利于中國償付賠款和外債，但有利于促進出口而限制進口。當清帝國的主要目標是富國強兵時，銀價下跌對它并不是一個問題。
精琦的意見遭到駁回，政府的意見是決定暫時維持銀本位制，雖然金本位制也可能在將來實行。但是關(guān)于標準硬幣的問題仍有爭執(zhí)：究竟應該采用一兩的銀幣還是采用約等于半美國銀元的一元銀幣（相當于0.72兩庫平銀）。張之洞主張鑄造一兩的銀幣，其理由是納稅以兩為基礎，而銀元又不能與外國銀元競爭。袁世凱表示同意。因此在1905年，政府決定暫時以銀兩作為標準硬幣，并在天津開設造幣總廠和四個分廠，以便專門鑄造一兩重銀幣，同時禁止其他造幣廠鑄造銀幣。但實際上關(guān)于采用銀兩或銀元的爭論仍未停止。主張使用銀兩的人主要是張之洞和袁世凱等各省督撫；使用銀元的支持者是戶部（后來改為度支部）的一些官員以及中外商人。由于張之洞和袁世凱直到1908年仍有強烈的影響，1908年政府再次決定以銀本位制統(tǒng)一貨幣制度。但是在1909年由于袁世凱丟官和張之洞死亡，支持銀元的人們的力量頓時變得強大了。最后在1910年決定取消銀兩制，而以銀元為標準硬幣，只限造幣總廠和它設在漢口、廣州、云南及成都的分廠鑄造。
可惜的是，這并不意味著以前發(fā)行的銀通貨停止使用，而僅僅是在舊體系上增加了新的銀元；這樣只會加劇貨幣的混亂，并使這種狀況一直持續(xù)到清王朝結(jié)束。
另外，還有省的鑄幣廠在鑄造銅錢。鑄造銅錢是為了增加經(jīng)費，所以它們的質(zhì)量日趨低劣，從而引起了通貨膨脹。由于銅錢與百姓的日常生活密切相關(guān)，這就使他們遭受極大的苦難。有鑒于此，當1905年在天津開設造幣總廠時，政府開始只鑄造銅錢，因為當時的急務被認為是要控制住銅錢，或者甚至是在銅本位基礎上統(tǒng)一貨幣。但是政府沒有足夠的資金吸收各省鑄造的銅幣。它就命令各省不要再鑄造銅幣，并關(guān)閉那些還沒有開始經(jīng)營的鑄幣廠。由于督撫們不愿遵奉這條命令，濫鑄之風仍然存在。［4］
另一個引起混亂的原因就是紙幣。接近清朝末期，督撫們和某些商人開設官、私銀行，而且它們和錢莊都不受限制地發(fā)行紙幣，這也引起了通貨膨脹和使百姓遭殃。1905年，清政府開設了戶部銀行，資金四百萬兩，為的是要發(fā)行有高度信譽的鈔票，以期抑制無限制地濫發(fā)紙幣的情況。然而，即使這個銀行發(fā)行的鈔票，也沒有足夠的儲備金和固定的發(fā)行額。因此戶部銀行發(fā)行的鈔票也不過是增加混亂而已。隨后，在1908年政府把該行改組成為有一千萬元資本的大清銀行。
1910年，政府為了集中管理紙幣，決定今后只有大清銀行才能發(fā)行鈔票；與此同時，政府還規(guī)定發(fā)行總額并建立儲備基金。不準有其他發(fā)行鈔票的機構(gòu)，那些已經(jīng)發(fā)行了的，要在流通中逐步收回。當然，這些計劃并未完成。流通中的紙幣總數(shù)估計有六億五千萬兩。如果大清銀行要發(fā)行同樣數(shù)量的鈔票，它就需要三億二千五百萬兩儲備基金，但它只有一千萬兩資本。［5］
還打算統(tǒng)一度量衡制。在中國，度量衡隨各省而異；甚至在一省之內(nèi)也因地而異；甚至在同一地方隨著目的不同它們也有差異。如同貨幣一樣，這種情況妨礙了商業(yè)的發(fā)展。在1908年8月，清政府頒布了章程，規(guī)定了長度標準（營造尺）、容量標準（漕斛）和重量標準（庫平兩）。［6］ 清政府決定度量衡采用十進位制。按照頒發(fā)的計劃進度，官方所用的量器和磅秤都要在兩年內(nèi)加以調(diào)整，以符合新制度；私人用的要在十年以內(nèi)調(diào)整完畢，但政府未能看到這些計劃被付諸實施就壽終正寢了。
在此期間，清政府企圖集中它的財政管理。關(guān)于各省的財政，只有正規(guī)的收入和支出得上報戶部。額外的收支盡管在太平天國時期之后都大大增加了，但并不上報。這種不上報的情況更加削弱了清末中央對地方行政的影響。因此，在1906年政府把戶部和財政處合并以統(tǒng)一中央的財政之后，政府打算冒險把全國的財政加以集中管理。但是這當然會遭到督撫們的強烈反對。
然而，在1909年擬定了下述指導性的政策方針：［7］ （1）只有度支部有權(quán)借外債。如中央政府的任何部或省政府要締約借外債，需經(jīng)度支部的許可，并必須以它的名義借款；（2）到當時為止，中央政府各官署籌措的資金原由這些官署支配。自此以后，這類資金都要上報度支部；（3）由于各個部的官辦銀行正無限制地發(fā)行鈔票，又由于國家要對這些鈔票負責，度支部被授權(quán)可對這些官辦銀行不定期地進行抽查；（4）當時各省花費本省自籌的款項，不向中央政府匯報。今后，所有這些資金都應上報度支部，度支部被授權(quán)調(diào)查這類事務。
為了執(zhí)行這一政策，決定度支部在1909年3月起開始檢查各部和省政府1908年的收支，并從1911年起建立預算制度。因此，每省的財政實際情況都被廣泛地考察過，其結(jié)果也被公布了。［8］ 在1910年，度支部根據(jù)各省各部呈交的預算表編出一份擬議的1911年全國預算表，并把它呈交給資政院。資政院作了某些修改即予通過。根據(jù)直到此時的中國人的定額使用法，歲入總數(shù)應該總是不變的，而在開支方面應該是量入為出，所以沒有作預算的必要。因此，中國采用預算制之舉是前所未有之事——不過這項措施證明基本上是沒有意義的。第一個預算表行不通，因為由各部和各省政府呈交的最初計劃都不可靠，它們都是根據(jù)“少收多支”的方針制訂的。結(jié)果，度支部造的全國預算表的收入為二億九千六百萬兩，支出為三億七千六百萬兩，證明是一個“赤字”預算。這個預算不可避免地成了資政院的一個爭論問題，于是就通過了一項修正案，把預算的收入改為三億零一百萬兩，支出改為二億九千八百萬兩，以便使它收支趨于平衡。［9］ 當然，這種修改并無堅實的基礎。辛亥革命終止了這種閉門造車的官樣文章。由于歲入還沒有被集中起來，北京沒有統(tǒng)一的國庫，也不了解實際的收入和支出，因此編制預算在技術(shù)上仍然是不可能的。
?。?］ 關(guān)于背景，參看弗蘭克·金：《1845—1895年中國的貨幣與貨幣政策》；魏建猷：《中國近代貨幣史，1814—1919》。
［2］ 財政處建于1903年，但于1906年與度支部合并。
?。?］ 精琦推薦方案的譯文載于《幣制匯編》，第3冊第1—62頁；文件原文發(fā)表于《關(guān)于金本位制傳入中國的報告》（美國參議院文件第128號，第58屆國會第三次會議，1904年）。
?。?］ 魏建猷：《中國近代貨幣史》，第179—181頁；楊端六：《清代貨幣金融史稿》，第283—361頁。
?。?］ 楊端六：《清代貨幣金融史稿》，第374—385頁；魏建猷：《中國近代貨幣史》，第192—207頁。
?。?］ 《大清德宗實錄》，卷579第2—3頁；《光緒政要》，卷43第43—44頁；卡梅倫： 《1898—1912年中國的改革運動》，第179頁。
?。?］ 《大清光緒新法令》，卷10第95—98頁。
?。?］ 《財政說明書》有23個報告，每一報告長達數(shù)百頁，大約刊印于1911年。
?。?］ 參看王業(yè)鍵：《1750—1911年中華帝國的土地和租稅》，第75—76頁。
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