政府和皇室的財政
如果不涉及國家權威的種種作用，就不可能敘述漢代的社會和經(jīng)濟發(fā)展，因為它通過實施各種各樣的財政政策對農(nóng)業(yè)、商業(yè)和制造業(yè)施加了巨大的影響。雖然根據(jù)君權至上的集權專制主義，所有的歲入在理論上都應屬于皇帝個人，但事實上漢代在財政管理上有一個嚴格的區(qū)分，形成政府的或公有的財政和皇帝宮廷私有的財政兩個范疇。前漢時期，這兩個財政系統(tǒng)分別由兩個具有獨立的收入和支出的部門掌管，這就是大司農(nóng)和少府。［1］
政府財政的主管機關是大司農(nóng)。［2］ 它的歲入主要來源是向人民征收的各種賦稅，公元前119年之后，加上鹽鐵專賣和均輸、平準所得的利潤。武帝時期還有來自國有土地和賣爵的收入。它的主要支出是首都官員的俸祿、公共工程（如建造陵墓、治水和灌溉工程）和軍事費用（供應軍需、大規(guī)模遠征的消耗、給軍隊的獎賞）。除去這些主要項目之外，也提供國家節(jié)日和禮儀的花費。
少府收入的頭一個來源是對有市籍商人的課稅和對自然界（山、林、河、海、湖澤）的各種產(chǎn)物的稅收（所有的自然資源都被認為是屬于皇帝的）。這實際上意味著對魚類、木材和廣大的國家公園所有產(chǎn)物的課稅。一個例外是，當時專賣鹽鐵這兩個最有利的自然產(chǎn)物的收入歸屬于大司農(nóng)。這是武帝大力增進國家財政所作的一個特殊姿態(tài)的結(jié)果。在開始專賣以前，鹽鐵的稅收一定歸于少府。這個財源的損失，在幾年后的公元前113年，因少府的一個新的協(xié)作機構(gòu)水衡都尉專管鑄錢（如上面所述）而得到了彌補。
少府收入的另一個來源是口賦，即對所有3至14歲（后改為7至14歲）的兒童的人頭稅。起初是20錢；后改為23錢，其中20錢歸少府，3錢供軍費。至于這筆錢為什么不歸大司農(nóng)，其理由不得而知?？谫x在皇帝宮廷的歲入中是一個很大的項目，這從下面的估計可以得知。
公元2年全國的人口統(tǒng)計是人，假定1/5的人口是7至14歲的兒童，每人交納口賦20錢，那么總額就是3.8億錢。［3］ 少府還有歸它分管的國有土地的收入。確切的數(shù)字雖不得知，但從以下的事實可推出其大略，武帝時期河東郡新灌溉的5000頃（英畝）土地，預計歲收可超過4000萬公升谷物作為國家收入，這些土地歸少府掌管。雖然水利設計從來沒有完全實現(xiàn)，但歲入一定相當可觀。［4］
此外，諸侯王每年奉獻的黃金——酎金——也都歸少府。奉獻者要在陰歷八月舉行的節(jié)日把黃金獻上，在此期間，又用八月釀造的酒供奉皇帝的宗廟。名義上用來資助祭祀的黃金數(shù)量的征收，是按照王侯的封地人口的比例，計每1000人四兩（60克），另外還要檢驗黃金的成色。如果不夠標準，奉獻者就要失去他們的全部或部分封地。武帝統(tǒng)治時的公元前112年，有106個諸侯因酎金的成色低劣被奪爵而淪為平民。我們僅能對在這些情況下奉獻的黃金作一個近似的估價。按照公元2年的人口調(diào)查，諸王封地的人口總數(shù)超過638萬，這一年他們必須交納380公斤黃金，大約相當于1600萬錢。再把諸侯的奉獻包括在內(nèi)，其總額一定大得多。［5］
雖然少府的歲入很大，但它的支出也是巨大的，它擔負朝廷的全部花銷。其中包括食物、衣服、家具、器皿、醫(yī)藥、樂舞伎和后宮（少府對每一個后宮都有專門機構(gòu)負責）的費用，還不算近侍們的生活費用和其他奢侈品。像衣服、器皿、車輛等的絕大部分是由少府所屬的國家機構(gòu)制造。其花費之大是驚人的，以至當國家緊迫的時候一些公忠體國的大臣屢次要求削減花費，元帝時期（公元前49—前33年）的貢禹就是如此。
少府還要支付皇帝對諸侯王、高官、幸臣、功臣等的定期和特殊的賞賜。這些賞賜或是黃金，或是銅錢，或是二者都有，一次賞賜常是黃金百斤（25公斤）和銅錢百萬。例如宣帝（公元前74—前49年）初期，霍光受到1.7萬戶的封地、7000斤黃金（1050公斤）、6000萬錢、匹絹、174名奴隸、2000匹馬和一所住宅的巨大賞賜。［6］ 不僅如此，在國家緊迫時候，少府有時還要資助大司農(nóng)。在這些之外，還要支付它自己機構(gòu)的鑄幣、薪俸、辦公等費用，以及擁有大量奴隸的水衡都尉的費用（據(jù)貢禹說，官奴隸的總數(shù)超過10萬，每年消耗五至六億錢）。［7］
從以上所說可以清楚地看出，漢帝國的財政規(guī)模是龐大的，據(jù)桓譚（公元前43—公元28年）的《新論》說，前漢政府每年取自人民的稅收是40多億錢，一半用于官員的俸祿，另一半儲備起來以應急需。少府的歲入總數(shù)是13億錢。［8］ 《漢書》記載元帝時期（公元前49—前33年）的財政儲備如下：大司農(nóng)經(jīng)管40億，水衡都尉經(jīng)管25億，少府經(jīng)管18億。［9］ 所有這些巨大的數(shù)字都必須由政府有關部門詳細記帳。
構(gòu)成歲入和支出的項目包括谷物、絲麻、黃金和最重要的常用來表示總價值的錢。雖然這一時期官吏的俸祿一般是以谷物為單位來計算，但以錢交納的稅占全部稅收的很大比例，于是在政府財政部門的操持下每年有幾十億貨幣流通。因而納稅者必須賣掉他們的產(chǎn)品去換取銅錢，這就給商人提供了牟利的大好機會。
可能是這樣：在秦代，平民向少府繳稅時，宮廷所占用的比例大于政府所占用的，但在整個前漢時代，政府的財政逐漸而穩(wěn)步地擴大，終于和宮廷財政的比例相當。后漢初期，光武帝（公元25—57年在位）進行了大的改革，把少府的全部歲入轉(zhuǎn)給大司農(nóng)掌管；公元40年以后，水衡都尉的官署被撤銷，鑄錢也成了大司農(nóng)的特權。少府這時變成了只是辦理宮廷雜務的一個行政機構(gòu)，并且日益為宦官所把持。除去鹽鐵的機構(gòu)這個小的例外（這時歸郡縣主管），大司農(nóng)這時成了當時唯一的國家中央財政機構(gòu)。
后漢時期，貨幣仍繼續(xù)在經(jīng)濟上占有很重要的地位，據(jù)《后漢書》所開列的公元50年的官吏俸祿，他們所收的一半是貨幣一半是谷物。［10］ 但是，貨幣經(jīng)濟開始逐漸衰微。雖然納稅大部分還是付貨幣，但國家所得的硬通貨（銅錢）卻越來越少，這是由于納稅的農(nóng)民在減少，越來越多的小農(nóng)處于地方上有權勢的地主的控制之下。最后，為了盡力彌補這個損失，在桓帝（公元146—168年）和靈帝（公元168—189年）時期，政府對所有的土地每畝（0.046公頃，0.113英畝）加征10個錢，并賣官鬻爵。靈帝把用這種方法得來的錢存貯在西園的所謂“萬金堂”；這種行為完全不顧這樣的事實：獨立的宮廷財政已成為一個長久的過去事情，不能以專制君主的獨斷行動來恢復。
稅制
漢代的稅一般說來有兩種，即租和賦，兩者的區(qū)別開始于春秋時期。租原是人民獻給統(tǒng)治者的貢品，作為在他的宗祠進行禮儀和節(jié)日活動的禮物。它也叫作稅，意思是人民把他們生產(chǎn)品的一部分分給統(tǒng)治者。賦起初是一種服兵役的義務，后來變成交納某些物品。因而習慣地把租用作皇帝個人和朝廷的費用，而賦用作軍事費用，這就是為什么漢代把很多交納少府的稅叫作租，而把交納大司農(nóng)的稅常叫作賦的原因。但是，漢代的土地稅（即由租）形成國家歲入的一部分，而對未成年人的人頭稅（即口賦）歸于少府；舊的區(qū)分已不再嚴格保持。
然而，的確還有一些租形成朝廷歲入的一部分。這就是對登記商人的租（市租）和對出海捕魚收益的租（海租），這些都是取之于自然物產(chǎn)和工商業(yè)的利潤。賦包括對成年人的人頭稅（算賦）、算賦中的財產(chǎn)稅（算訾）和本來是代替勞役的更賦。除去口賦之外，這些賦形成國家歲入的一部分。另外，還有勞役和兵役?？梢园堰@些稅分為所得稅（如田租和商業(yè)稅）、人頭稅（算賦、口賦、更賦和勞役）和財產(chǎn)稅（如算訾等，這些將在下面討論）。上面已經(jīng)談到漢行政的目的是通過征稅和勞役來控制個體農(nóng)民（而不是控制家庭單位）。可以從普遍實行各種人頭稅和勞役的措施中非常清楚地看出這個目的。為此而制作戶的簿冊，簿冊的根據(jù)是每年進行人口調(diào)查，把一個縣的每一個居民都要列入。漢代的這些人口調(diào)查，相對地說被認為比后代的準確，因為后代的人口調(diào)查充滿了遺漏和其他錯誤。①
表15 公元2—146年的登記的人口
從取自現(xiàn)存的人口統(tǒng)計數(shù)的表15看來，后漢初期登記的戶數(shù)大為減少，這主要是由于隨著王莽統(tǒng)治而發(fā)生的動亂和不安。在這次行政管理的混亂中，許多戶可以逃避當局的注意。數(shù)字的減少決不意味著人口的銳減，倒不如說是行政控制廢弛的一種表現(xiàn)。這個表說明國家可以使他們繳稅和服勞役的人口的實際數(shù)字。［11］ 土地稅即田租，是按實際的谷物產(chǎn)量征收，其稅率大約定于公元前205年，即為產(chǎn)量的1/15。［12］ 這個稅率可能以后有所提高，但在公元前195年惠帝即位對又恢復為1/15。公元前168年，免去稅的一半，次年又完全免稅，以后的11年顯然是繼續(xù)免稅。在這期間采取晁錯（公元前154年被殺）的建議，對獻給皇帝谷物的人賞賜爵位。公元前156年，土地稅回復到1/30，以后就保持下來作為標準的稅率。除去土地稅之外，似乎還需交納草秸以作國有牲畜的飼料，但詳情不明。［13］ 后漢時期，由于大量的軍事花費，土地稅開始按1/10征收，但在公元30年，當局勢有所穩(wěn)定后，稅率又恢復為1/30，在漢代的其余時期，就一直保持不變。［14］
雖然法定的土地稅可能是收獲的1/30，但一個參加鹽鐵討論會的人的話清楚地說明，實際上是以所耕地面積為基礎而征稅（“田雖三十而以頃畝出稅”）。［15］ 可以假定，某一塊地的稅額是以地的肥沃程度和平均產(chǎn)量為基礎，那就需要作某種土地調(diào)查。這樣的土地調(diào)查，在前漢末以前沒有記錄留下來。公元39年，光武帝中興以后再次命令進行全國土地調(diào)查。后漢的一系列調(diào)查所提供的表16上的數(shù)字，表明政府可指望在不同時期進行征稅的土地數(shù)額。［16］
即使是對可耕地征稅，征產(chǎn)量的1/30的稅率可以說是優(yōu)惠的；而到了后漢末期更進而下降為1%。但實際上對農(nóng)民來說并不像表面上那么有利，因為它決不表示是農(nóng)民的全部稅賦負擔：土地稅雖減少了，而財產(chǎn)稅卻在增多。無論怎么說，低田租只能對自耕農(nóng)和大地主有利，而與佃農(nóng)無關，佃農(nóng)必須把他們收獲的一半交給地主（如董仲舒和王莽所指出的）。［17］ 因此，遭自然災害而免稅的好處，貧苦的佃農(nóng)幾乎得不到。
表16 公元2—146年登記的可耕地面積
算賦或口算是一種人頭稅，征收的對象是所有從15歲到56歲的男女；它可能始于戰(zhàn)國時代，并肯定存在于秦代。前漢初期的稅率為每人一算（120錢），這個稅率保持得相當穩(wěn)定。公元前189年，為了增加人口，規(guī)定所有從15歲到30歲的未婚婦女要交納五算（600錢），但后來在下一代皇帝降低到40錢。公元前140年，對有80歲以上人口的家庭減免二算（240錢）。公元前52年，一算減到90錢，公元前31年，進而減到80錢。后漢時期的公元85年，對產(chǎn)婦免征人頭稅三年，對其妻子懷孕的男丁免征人頭稅一年。對新定居的流民和沒有土地的新遷入者，有時也免征人頭稅。對商人和奴隸的人頭稅是二算（240錢），為普通人的一倍。［18］ 口賦也稱口錢，征收對象是3歲到14歲的未成年人，稅率是每人每年20錢。如上所說，這筆歲入歸于宮廷，但武帝時期增加的3錢則歸國庫以作飼養(yǎng)軍馬的費用。從元帝時期（公元前49—前33年）以后，并可推斷直到后漢，征收對象的年齡只是7歲到14歲的未成年人。［19］
更賦據(jù)說最初用來折三天的戍邊任務，征收的對象是成年男子（大概是15歲到56歲），稅率是每人3錢。他們不管健康狀況或社會地位，都必須繳納。但那些交納更賦的人并不能免除正常的兵役和勞役。［20］
算訾即財產(chǎn)稅是建立在個人自報財產(chǎn)價值的基礎上，稅率是每錢一算（120錢）。最初實行是在公元前203年，與算賦同年開始，但到了公元前119年，又被武帝大加改變。在這一年，對商人和制造商的稅率猛烈提高，前者（不論是否登記）的財產(chǎn)稅是每2000錢付一算，后者是每4000錢付一算。同年，對一般人的車征收一算，商人的車征收二算，所有長過五丈（11.5米）的船征收一算。
制定這些措施一方面是為了抑制商人，一方面是為了改善國家因軍事花費而引起的財政不足；政府以強力推行這些措施。對那些自報財產(chǎn)不全或不報的人處以流放邊境一年的懲罰，并沒收他們的財產(chǎn)，檢舉人可得到?jīng)]收財產(chǎn)的一半。結(jié)果，很多大商人破產(chǎn)，價值萬億錢的財產(chǎn)被沒收，其中包括幾千名奴隸和每縣按其大小從一百到幾百頃的土地。所得到的奴隸被分配于政府各部門，土地則分歸少府和大司農(nóng)。［21］
漢代的勞役有兩種，即正常勞役（更卒）和兵役（正卒）。前者要求所有從15到56歲的男子都要一年無償服勞役一個月，在郡縣從事工程和雜務的勞動。兵役是挑選滿23歲的男青年充當步兵，騎兵或水兵。兵種視籍貫而定。經(jīng)過一年的訓練之后，凡56歲以下的人應該服役一年，或守衛(wèi)京師或去戍邊。
其他的稅收包括對商人和手工業(yè)者的課稅（如市租、海租）與對國家專營以前的鑄錢、煮鹽、冶鐵等業(yè)的課稅。此外還有對釀酒業(yè)、各種制造業(yè)和放債業(yè)的課稅。這些稅都以家長提出的收入報告為基礎而進行估價。上報不實和家長不自己上報的人處以2廳黃金（0.5公斤；兩萬銅錢）的罰款并沒收犯者的財產(chǎn)。各種貨物的稅率不詳，只知道酒的稅率在公元前81年停止國家專營時是每升（0.2公升）二錢。［22］
除去土地稅和勞役之外，所有的其他稅都要求農(nóng)民和商人用現(xiàn)金交納。這是唐代以前中國的一個獨特情況，甚至唐代的租、庸、調(diào)三分稅制，其基本義務也是交納谷物、絲麻和勞役，只有另外的戶稅是交納現(xiàn)金。只是到了8世紀后半期，以現(xiàn)金納稅的原則才牢固地重新建立，而就在那時也可把現(xiàn)金折成其它商品，經(jīng)常是以絲代替。［23］ 漢代的稅制建立在現(xiàn)金的基礎上，這表明那時的農(nóng)民相當深地卷進了貨幣經(jīng)濟。
農(nóng)民的唯一得錢之道是做工掙工資，或在市場上出賣他們的農(nóng)產(chǎn)品。人們都知道，農(nóng)民受雇在地主的莊園里或在諸如釀酒等制造業(yè)中干活，但不能設想這種掙錢之道竟普遍到?jīng)Q定稅制形式的程度。另一方面，農(nóng)民出賣自己的產(chǎn)品需要有通往市場的方便途徑，但在晚唐以前，在農(nóng)村共同體中這些市場沒有任何大幅度的發(fā)展。這就很難理解農(nóng)民是怎樣按照對他們的要求用現(xiàn)金交納他們的大部分稅款的。［24］
但有一、二個推測可以解釋這個問題。如上面所說，農(nóng)民住在有墻的居民區(qū)內(nèi)而不是住在孤立的村莊。雖然市場只在城市，但那些住地離市場不遠的農(nóng)民有可能把他們的農(nóng)產(chǎn)品拿到市場去賣錢以便納稅。到了后漢末和以后，由于農(nóng)村共同體本身開始離開城市而單獨發(fā)展，農(nóng)民變得和市場脫離，越來越難得到現(xiàn)金。這就是日益以實物納稅的原因，這種稅制開始于漢末曹操的戶調(diào)制，在唐代趨于完善而成為租庸調(diào)制。［25］
漢代貨幣的大規(guī)模流通（也表明貨物的相應大規(guī)模流通）是一種手段，國家通過它以稅制來控制人民。從那時很原始的運輸條件來說，對于當局，征收一切實物稅顯然是一樁大事，因為它要在全國范圍內(nèi)集散這些貨物。可能是為了克服這個困難，國家開始以現(xiàn)金征稅；換句話說，以現(xiàn)金征稅并不是貨幣經(jīng)濟充分發(fā)展的自然結(jié)果，而是由于當時運輸不便所采取的一個必然手段。這部分地由西晉（公元215—316年）的稅制得到證明，當時也是征收實物稅，只有遠方邊境的夷族才交納現(xiàn)金。但是，這種推測是建立在漢代貨幣經(jīng)濟相當發(fā)達這個前提之上的。
還有第三種可能，雖然以現(xiàn)金收稅，但農(nóng)民可以經(jīng)過富人或商人之手交納實物，這些人把農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品在市場上換成現(xiàn)金而從中取利。不然的話，就是農(nóng)民從這些人借高利貸，以現(xiàn)金納稅而不和市場發(fā)生關系。這類事例，史書上有記載。③
如果漢代的稅收絕大部分是征收現(xiàn)金這一事實講得通，那么上面的這些推測一定是可以接受的。隨之產(chǎn)生的大規(guī)模的貨幣流通使得商人獲利，他們用這些錢購買土地轉(zhuǎn)而又成為大地主。他們就這樣地加入了勢族的行列，但他們本人并不放棄經(jīng)商以增大他們的財富和加強對日益貧困的農(nóng)民的統(tǒng)治。這就不可避免地使中央政府失去了對農(nóng)民的直接統(tǒng)治而開始衰落。由于促進貨幣流通，國家本身給商人提供了興起的機會，而它又要用最大的力量來抑制這一社會階級。
國家專營和商業(yè)控制
武帝時期（公元前141—前87年）由于頻繁遠征的大量支出，國家財政大為拮據(jù)，因而不得不尋找新的財源。［26］ 結(jié)果，在公元前119年，鹽鐵開始由國家專營，這是兩種必不可少的商品，在此以前，使私營鹽鐵業(yè)獲得巨大的利潤（而且鹽鐵業(yè)的勞動大軍容易使得政府不易控制，成為社會不穩(wěn)定的因素）。在同一年以同樣目的所采取的另一方法是增加商人和制造商的財產(chǎn)稅。
以前從私營鹽鐵業(yè)征來的稅收歸于少府，但這次新的專營政策所得的收入則歸于大司農(nóng)。這種方法可能醞釀于前一年，即公元前120年，當時齊國的一個大鹽商東郭咸陽和南陽的一個大冶鐵者孔僅，曾是大司農(nóng)的助手，主管征收鹽鐵稅。在他們的建議之下，一年后實行專營政策；他們遍歷各郡，建立機構(gòu)，任命推行這個政策的官吏，很多官吏選自以前的鹽鐵業(yè)者。②
這兩個專營的管理有所不同。對鐵來說，大司農(nóng)直接控制在開礦冶鐵地區(qū)設立的48個鐵官；在其他地區(qū)設立的小鐵官，從事熔化廢鐵重鑄的工作，由所在的郡縣控制。勞動力來自罪犯、專業(yè)工匠、服勞役的本地人，有時也有官奴隸。所有產(chǎn)銷事務都由專營機構(gòu)的官員辦理，對農(nóng)民只供應制造的鐵農(nóng)具。應該順便說一下，一種帶有幾分偏見的材料以批評產(chǎn)品的形式攻擊專營制度，抱怨國家專營帶來的不利，不論質(zhì)量如何，價錢都是一樣的。而且由于經(jīng)常沒有負責的官員，產(chǎn)品根本買不到。［27］
但對鹽來說，還是由以前的鹽商負責制造。34個鹽官只是借給他們煮鹽的工具，然后從他們手里購買制成的鹽再轉(zhuǎn)賣給人民。絕對禁止販賣私鹽。
桑弘羊［28］ 幫助東郭咸陽和孔僅大力推行專營政策。當公元前115年，孔僅被提升為大司農(nóng)時，桑弘羊接替他的職位，作他的助手。于是桑弘羊提出一個新的財政政策，實行國家運輸制度——均輸。雖然這個政策的詳情不怎么清楚，但從《鹽鐵論》的一段文字和注者的解釋可知其大概。
以前中央政府需要的地方貨物由商人運送到首都，商人于是有了謀利的大好機會，貨物質(zhì)量常常低劣，運輸制度也很煩雜。于是政府下令，在遙遠地區(qū)，貨物應以稅收所得購買，并在地方新設均輸官，負責購買貨物并運送到首都。目的是抑制商人，同時把利潤納入國庫。［29］
當首都官方機構(gòu)派官員到地方上購買時，新政策在執(zhí)行中遇
到了某些困難，他們之間展開了競爭，提高物價，甚至引起運輸資金的短缺。公元前110年，桑弘羊繼孔僅為大司農(nóng)，他增設地方上的均輸官，其意圖是當物價低賤時大量購買，從而提高和穩(wěn)定了物價。同時在首都設置一個穩(wěn)定物價的機構(gòu)——平準官，其意圖是儲藏這類地方上的貨物，在物價上漲時出售。除了以低價賣給人民使他們受益外，也直接打擊了商人。在公元前98年，政府對釀酒賣酒業(yè)專營。
所有這些財政政策在增加國家歲入方面獲得了很大的成功。例如史書記載，一年之內(nèi)首都和甘泉糧倉充滿了谷物，僅首都一地就存貯了500萬匹絹。［30］
公元前87年武帝死后，桑弘羊繼續(xù)執(zhí)行武帝的經(jīng)濟政策（他已任御史大夫，主掌朝政），雖然受到來自商人和有商業(yè)利益的勢族的激烈反對。給桑弘羊造成的進一步困難則是來自他的朝廷上的對手霍光，因為霍光通過控制年幼的昭帝而獲得大權?；艄庠诠?1年的鹽鐵會議上支持儒生，反對桑弘羊的政策。
我們現(xiàn)在讀的《鹽鐵論》一書，可能是在鹽鐵會議后大約20年時候編集的，而且可能帶有當時占優(yōu)勢的政治的色彩，它偏袒反對專賣和有關財政政策的一方面。文字大部分可看作夸張性的，沒有辦法準確地確定實際生活中主要反對者的真正貢獻。這些學者們激情地主張停止執(zhí)行專賣政策，責備政府與民爭利，實際上在保護富商勢族的利益。他們還肯定地說，人民不得不買質(zhì)劣價高的官鹽和到很遠的地方買不適用的鐵器，并在均輸、平準制下不得不紡織絲麻，但對他們產(chǎn)品的價格卻不能有效地控制。這些抨擊看來是真實的，但要廢止這些新的財政政策，國家失利太大，于是僅廢止了很難推行的酒專賣政策。諷刺意味十足的是，甚至在霍先以謀反罪處死桑弘羊之后，他繼續(xù)執(zhí)行專賣政策；理由很簡單，就是政府承受不了廢止這些政策后的損失。
后來，在公元前57至前54年之間，政府以設立常平倉的方法盡力控制糧價；常平倉大多數(shù)設在邊地。這是按照耿壽昌的提議，目的是在糧價賤時購買，糧價貴時以低價賣出。據(jù)說這可以穩(wěn)定糧價，使民眾受惠，當然，政府也可從中得利。②
公元前44年，常平倉和鹽鐵官都廢止了，理由是政府與人民爭利；來自既得利益集團的壓力，無疑加速了這個行動。毫不足怪，沒有專賣政策所得的歲入證明是行不通的，于是三年后的公元41年這些機構(gòu)又都恢復了。［31］
公元10年，王莽建立了六筦制，實際上是繼續(xù)執(zhí)行并擴大了武帝的財政政策。六筦是鹽、鐵、酒、山澤的自然產(chǎn)物（如魚）、采銅和鑄錢的專營，加上控制物價的五均和放款的賒貸。六筦之中最后一項設五均官，設在首都長安，以及洛陽、臨淄、邯鄲、宛、成都等城市，制定谷物、麻、絲的市場標準價格，并在物價過高時出賣存貨，物價過低時收買滯銷貨，以保持價格的穩(wěn)定。此外，政府還對為辦理喪葬或慶典的民眾給以無息貸款，對以營業(yè)為目的的人給以10％利息的貸款。這些措施都是為了抑制商人和高利貸者而保護民眾。雖然在設想上是值得稱贊的，但在執(zhí)行時仍有許多尚待改進之處；民眾對這些措施和王莽的其他經(jīng)濟改革的不滿，加速了他的垮臺。［32］
依靠勢族和富商支持的后漢政府，自然廢止了王莽主張的國家統(tǒng)治經(jīng)濟的政策，前漢時期的國家專營和商業(yè)控制或是被廢止，或是由中央政府轉(zhuǎn)入地方當局管理。鹽鐵專賣政策在章帝（公元76—88年）、和帝（公元89—105年）時期恢復了一個短時期，但其規(guī)模決不像前漢時的那樣大。［33］ 可以看出，武帝時期以來實行的這些財政政策，反映了政府與豪商和制造商之間關系的變化，以及政府和勢族日益加劇的對抗。
開始于漢代的專營經(jīng)濟政策，對后來中國經(jīng)濟的發(fā)展有相當?shù)挠绊?。鐵再也沒有成為國家專營。由于鐵礦分布廣泛而且容易開發(fā)冶鑄，因而私營冶鐵發(fā)展了冶鐵業(yè)。另一方面，鹽成了后來國家歲入的主要來源。晚唐以來每一個重要王朝都對鹽的征稅或壟斷生產(chǎn)設立了復雜的制度。因為鹽是一種生活必需品，是可依賴的穩(wěn)定財源。后來，當茶成為普及飲料的時候，它也常成為政府的專營目標，如在宋代和明代。即使是極難實行的商業(yè)控制，宋代的王安石也在均輸這同一名稱之下再度實施。因此后來各王朝政策的這類基本特點，可以說是漢代財政革新的遺產(chǎn)。
?。?］ 對這兩個機構(gòu)職權界限的全面研究，見加藤繁：《中國經(jīng)濟史考證》第1卷，第35—156頁。
?。?］ 這個官職起初沿用秦制稱治粟內(nèi)史，公元前143年改稱大農(nóng)令，公元前104年又改稱大司農(nóng)。
?。?］ 這個計算是根據(jù)《漢書》卷二八下，第1640頁所載的登記人口數(shù)字。如根據(jù)全國每個行政單位的人口計算，則總數(shù)為人。見畢漢斯：《公元2至742年時期的中國人口統(tǒng)計》，第158頁。此外，還應考慮從武帝時期到公元2年之間的人口的增長；據(jù)一位學者的估計是每年1%（見許焯云：《漢代農(nóng)業(yè)》，第15頁以下）。如果這個估計可接受的話，那就意味著武帝時期的登記的人口數(shù)字約300萬。
?。?］ 《漢書》卷二九，第1680頁。
［5］ 關于這件事，見德效騫：《漢書譯注》第2卷，第126頁以下和上面第2章《侯與爵》。
?。?］ 《漢書》卷六八，第2947頁。
?。?］ 《漢書》卷七二，第3076頁（韋慕庭：《西漢奴隸制》，第174頁以下、397頁以下）。
［8］ 桓譚著作的殘篇現(xiàn)保存于《太平御覽》，見蒂莫特思·波科拉：《和桓譚的其他作品》（安阿伯，1975），第49頁和59頁注21。原文的83億被認為是13億之誤，這里采用這個校正數(shù)。
?。?］ 見《漢書》卷八六，第3494頁。
?。?0］ 《后漢書·志》卷二八，第3632—3633頁，關于這點是有爭議的，宇都宮清吉?！稘h代社會經(jīng)濟史研究》，第203頁以下、209頁以下，認為官俸實際上是70%貨幣和30%谷物。他的論點受到楊聯(lián)陞的反駁，見《中國經(jīng)濟史中的數(shù)字和單位》，載《哈佛亞洲研究雜志》，12（1949），第216—225頁；也受到布目潮沨的反駁，見《半錢半谷論》。又見畢漢斯：《漢代的官僚制度》，第125頁以下。
?。?1］ 上表的公元2年和140年的人口數(shù)字的材料，分別見于《漢書》卷二八下，第1640頁和《后漢書·志》卷二三，第3533頁。其他年的數(shù)字，取自《后漢書·志》卷二三，第3534頁的注釋。這些數(shù)字依據(jù)不同的資料，它們不一定都有詳細說明。公元2年和140年的數(shù)字根據(jù)畢漢斯的《人口統(tǒng)計》第58—59頁的材料進行了更正。
?。?2］ 見《漢書》卷二四上，第1127頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第149頁以下）。
?。?3］ 《后漢書》卷一上，第5頁；見注4引《東觀漢記》文；《后漢書·志》卷七，第3170頁。
［14］ 《后漢書》卷一下，第50頁。
?。?5］ 《鹽鐵論》卷三（第十五篇），第196頁（蓋爾譯：《鹽鐵論》，第94頁）。
?。?6］ 來源見《后漢書》卷一下，第65頁；可耕地數(shù)字見《漢書》卷二八下，第1640頁和《后漢書·志》卷二三，第2534頁的詳細附注。
?。?7］ 《漢書》卷二四上，第1137、1143頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第182、209頁）。
?。?8］ 加藤繁認為，成帝（公元前33—前7年）以前，1算并不固定為120錢；這個觀點在他以下一篇論文中最容易理解：《漢代的人頭稅——算賦的研究》，載《東洋文庫研究部紀要》，1（1926），第51—68頁。但平中苓次則認為，稅率在漢初就固定了。見他的《中國古代的田制和稅法》（京都，1967），第9章關于這個問題的研究。
?。?9］ 平中（《中國古代的田制和稅法》，第302頁以下）認為，對7到14歲未成年人的口賦，起初就定為23錢，到了武帝時期，把年齡下移到三歲，并把其中的三錢用作騎兵的馬的費用。
［20］ 《史記》卷一○六，第2823頁，《漢書》卷七，第229和230頁的如淳（盛年期221—265年）的注（德效騫：《漢書譯注》第2卷，第170頁）；《漢書》卷二四上，第1143頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第209頁）；魯惟一：《漢代的行政記錄》第1卷，第162—163頁。
?。?1］ 《漢書》卷一上，第46頁（德效騫：《漢書譯注》第1卷，第93頁）；《漢書》卷二四下，第1166頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第278頁以下）。
［22］ 關于海租，見《漢書》卷二四上，第1141頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第193頁）；斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第370、375頁。在一次有政治目的的論戰(zhàn)中，一個官員說，具有10萬戶的大城臨淄，其市租達到1000個黃金單位。
?。?3］ 關于租庸調(diào)制，見崔瑞德：《唐代的財政管理》，第24頁以下。
?。?4］ 關于一個農(nóng)戶的生計和對現(xiàn)金的需要的情況，見許焯云：《漢代農(nóng)業(yè)》，第■頁以下。
［25］ 最早提到戶調(diào)制的，見《三國志·魏書》卷二三，第668頁，時間是公元197年，關于它的采用，見《晉書》卷二六，第790頁。見宮崎市定：《晉武帝的戶調(diào)式》，載于《亞洲史研究》，1（京都，1957），第185—212頁；西嵨定生：《中國經(jīng)濟史研究》（東京，1966），第287頁以下、第363頁以下。
?。?6］ 關于這些支出，見魯惟一：《漢武帝的征戰(zhàn)》，收于《中國的兵法》，凱爾曼，費正清合編（坎布里奇，麻省，1974），第99頁；《漢書》卷二四下，第1159、1165頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第251、274頁），《漢書》卷六一，第2704頁（何四維：《中國在中亞》，第236頁）；《史記》卷一二三，第3178頁。
?。?7］ 《鹽鐵論》卷六（第三六篇），第252—253頁。
?。?8］ 關于桑弘羊，見上面526頁以下；克羅爾：《桑弘羊的經(jīng)濟觀點研究》，載《古代中國》，4（1978—1979），第11—18頁。
?。?9］ 均輸制度見斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第64—65頁；克羅爾：《桑弘羊》，第12頁、17頁注17。主要資料是《漢書》卷二四下，第1174頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第314頁以下），《鹽鐵論》卷一（第一篇），第4頁（蓋爾譯：《鹽鐵論》，第9頁以下）。
?。?0］ 關于穩(wěn)定物價，見《漢書》卷二四下，第1175頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第316—318頁）；斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第65頁。酒的專賣，見《漢書》卷六，第204頁（德效騫：《漢書譯注》第2卷，第107頁）。
?。?1］ 《漢書》卷九，第285、291頁（德效騫：《漢書譯注》第2卷，第314、324頁）；《漢書》卷二四上，第1142頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第199頁）。
?。?2］ 《漢書》卷二四下，第1181頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第342頁以下，德效騫：《漢書譯注》第3卷，第526頁以下）。公元84—86年之間，關于政府應否參與謀利的原則的討論，見《后漢書》卷四三，第1460—1461頁。
［33］ 后漢的專賣歷史，見《后漢書》卷四三，第1460頁；李劍農(nóng)：《先秦兩漢經(jīng)濟史稿》（北京，1957），第180頁。
如果不涉及國家權威的種種作用，就不可能敘述漢代的社會和經(jīng)濟發(fā)展，因為它通過實施各種各樣的財政政策對農(nóng)業(yè)、商業(yè)和制造業(yè)施加了巨大的影響。雖然根據(jù)君權至上的集權專制主義，所有的歲入在理論上都應屬于皇帝個人，但事實上漢代在財政管理上有一個嚴格的區(qū)分，形成政府的或公有的財政和皇帝宮廷私有的財政兩個范疇。前漢時期，這兩個財政系統(tǒng)分別由兩個具有獨立的收入和支出的部門掌管，這就是大司農(nóng)和少府。［1］
政府財政的主管機關是大司農(nóng)。［2］ 它的歲入主要來源是向人民征收的各種賦稅，公元前119年之后，加上鹽鐵專賣和均輸、平準所得的利潤。武帝時期還有來自國有土地和賣爵的收入。它的主要支出是首都官員的俸祿、公共工程（如建造陵墓、治水和灌溉工程）和軍事費用（供應軍需、大規(guī)模遠征的消耗、給軍隊的獎賞）。除去這些主要項目之外，也提供國家節(jié)日和禮儀的花費。
少府收入的頭一個來源是對有市籍商人的課稅和對自然界（山、林、河、海、湖澤）的各種產(chǎn)物的稅收（所有的自然資源都被認為是屬于皇帝的）。這實際上意味著對魚類、木材和廣大的國家公園所有產(chǎn)物的課稅。一個例外是，當時專賣鹽鐵這兩個最有利的自然產(chǎn)物的收入歸屬于大司農(nóng)。這是武帝大力增進國家財政所作的一個特殊姿態(tài)的結(jié)果。在開始專賣以前，鹽鐵的稅收一定歸于少府。這個財源的損失，在幾年后的公元前113年，因少府的一個新的協(xié)作機構(gòu)水衡都尉專管鑄錢（如上面所述）而得到了彌補。
少府收入的另一個來源是口賦，即對所有3至14歲（后改為7至14歲）的兒童的人頭稅。起初是20錢；后改為23錢，其中20錢歸少府，3錢供軍費。至于這筆錢為什么不歸大司農(nóng)，其理由不得而知?？谫x在皇帝宮廷的歲入中是一個很大的項目，這從下面的估計可以得知。
公元2年全國的人口統(tǒng)計是人，假定1/5的人口是7至14歲的兒童，每人交納口賦20錢，那么總額就是3.8億錢。［3］ 少府還有歸它分管的國有土地的收入。確切的數(shù)字雖不得知，但從以下的事實可推出其大略，武帝時期河東郡新灌溉的5000頃（英畝）土地，預計歲收可超過4000萬公升谷物作為國家收入，這些土地歸少府掌管。雖然水利設計從來沒有完全實現(xiàn)，但歲入一定相當可觀。［4］
此外，諸侯王每年奉獻的黃金——酎金——也都歸少府。奉獻者要在陰歷八月舉行的節(jié)日把黃金獻上，在此期間，又用八月釀造的酒供奉皇帝的宗廟。名義上用來資助祭祀的黃金數(shù)量的征收，是按照王侯的封地人口的比例，計每1000人四兩（60克），另外還要檢驗黃金的成色。如果不夠標準，奉獻者就要失去他們的全部或部分封地。武帝統(tǒng)治時的公元前112年，有106個諸侯因酎金的成色低劣被奪爵而淪為平民。我們僅能對在這些情況下奉獻的黃金作一個近似的估價。按照公元2年的人口調(diào)查，諸王封地的人口總數(shù)超過638萬，這一年他們必須交納380公斤黃金，大約相當于1600萬錢。再把諸侯的奉獻包括在內(nèi)，其總額一定大得多。［5］
雖然少府的歲入很大，但它的支出也是巨大的，它擔負朝廷的全部花銷。其中包括食物、衣服、家具、器皿、醫(yī)藥、樂舞伎和后宮（少府對每一個后宮都有專門機構(gòu)負責）的費用，還不算近侍們的生活費用和其他奢侈品。像衣服、器皿、車輛等的絕大部分是由少府所屬的國家機構(gòu)制造。其花費之大是驚人的，以至當國家緊迫的時候一些公忠體國的大臣屢次要求削減花費，元帝時期（公元前49—前33年）的貢禹就是如此。
少府還要支付皇帝對諸侯王、高官、幸臣、功臣等的定期和特殊的賞賜。這些賞賜或是黃金，或是銅錢，或是二者都有，一次賞賜常是黃金百斤（25公斤）和銅錢百萬。例如宣帝（公元前74—前49年）初期，霍光受到1.7萬戶的封地、7000斤黃金（1050公斤）、6000萬錢、匹絹、174名奴隸、2000匹馬和一所住宅的巨大賞賜。［6］ 不僅如此，在國家緊迫時候，少府有時還要資助大司農(nóng)。在這些之外，還要支付它自己機構(gòu)的鑄幣、薪俸、辦公等費用，以及擁有大量奴隸的水衡都尉的費用（據(jù)貢禹說，官奴隸的總數(shù)超過10萬，每年消耗五至六億錢）。［7］
從以上所說可以清楚地看出，漢帝國的財政規(guī)模是龐大的，據(jù)桓譚（公元前43—公元28年）的《新論》說，前漢政府每年取自人民的稅收是40多億錢，一半用于官員的俸祿，另一半儲備起來以應急需。少府的歲入總數(shù)是13億錢。［8］ 《漢書》記載元帝時期（公元前49—前33年）的財政儲備如下：大司農(nóng)經(jīng)管40億，水衡都尉經(jīng)管25億，少府經(jīng)管18億。［9］ 所有這些巨大的數(shù)字都必須由政府有關部門詳細記帳。
構(gòu)成歲入和支出的項目包括谷物、絲麻、黃金和最重要的常用來表示總價值的錢。雖然這一時期官吏的俸祿一般是以谷物為單位來計算，但以錢交納的稅占全部稅收的很大比例，于是在政府財政部門的操持下每年有幾十億貨幣流通。因而納稅者必須賣掉他們的產(chǎn)品去換取銅錢，這就給商人提供了牟利的大好機會。
可能是這樣：在秦代，平民向少府繳稅時，宮廷所占用的比例大于政府所占用的，但在整個前漢時代，政府的財政逐漸而穩(wěn)步地擴大，終于和宮廷財政的比例相當。后漢初期，光武帝（公元25—57年在位）進行了大的改革，把少府的全部歲入轉(zhuǎn)給大司農(nóng)掌管；公元40年以后，水衡都尉的官署被撤銷，鑄錢也成了大司農(nóng)的特權。少府這時變成了只是辦理宮廷雜務的一個行政機構(gòu)，并且日益為宦官所把持。除去鹽鐵的機構(gòu)這個小的例外（這時歸郡縣主管），大司農(nóng)這時成了當時唯一的國家中央財政機構(gòu)。
后漢時期，貨幣仍繼續(xù)在經(jīng)濟上占有很重要的地位，據(jù)《后漢書》所開列的公元50年的官吏俸祿，他們所收的一半是貨幣一半是谷物。［10］ 但是，貨幣經(jīng)濟開始逐漸衰微。雖然納稅大部分還是付貨幣，但國家所得的硬通貨（銅錢）卻越來越少，這是由于納稅的農(nóng)民在減少，越來越多的小農(nóng)處于地方上有權勢的地主的控制之下。最后，為了盡力彌補這個損失，在桓帝（公元146—168年）和靈帝（公元168—189年）時期，政府對所有的土地每畝（0.046公頃，0.113英畝）加征10個錢，并賣官鬻爵。靈帝把用這種方法得來的錢存貯在西園的所謂“萬金堂”；這種行為完全不顧這樣的事實：獨立的宮廷財政已成為一個長久的過去事情，不能以專制君主的獨斷行動來恢復。
稅制
漢代的稅一般說來有兩種，即租和賦，兩者的區(qū)別開始于春秋時期。租原是人民獻給統(tǒng)治者的貢品，作為在他的宗祠進行禮儀和節(jié)日活動的禮物。它也叫作稅，意思是人民把他們生產(chǎn)品的一部分分給統(tǒng)治者。賦起初是一種服兵役的義務，后來變成交納某些物品。因而習慣地把租用作皇帝個人和朝廷的費用，而賦用作軍事費用，這就是為什么漢代把很多交納少府的稅叫作租，而把交納大司農(nóng)的稅常叫作賦的原因。但是，漢代的土地稅（即由租）形成國家歲入的一部分，而對未成年人的人頭稅（即口賦）歸于少府；舊的區(qū)分已不再嚴格保持。
然而，的確還有一些租形成朝廷歲入的一部分。這就是對登記商人的租（市租）和對出海捕魚收益的租（海租），這些都是取之于自然物產(chǎn)和工商業(yè)的利潤。賦包括對成年人的人頭稅（算賦）、算賦中的財產(chǎn)稅（算訾）和本來是代替勞役的更賦。除去口賦之外，這些賦形成國家歲入的一部分。另外，還有勞役和兵役?？梢园堰@些稅分為所得稅（如田租和商業(yè)稅）、人頭稅（算賦、口賦、更賦和勞役）和財產(chǎn)稅（如算訾等，這些將在下面討論）。上面已經(jīng)談到漢行政的目的是通過征稅和勞役來控制個體農(nóng)民（而不是控制家庭單位）。可以從普遍實行各種人頭稅和勞役的措施中非常清楚地看出這個目的。為此而制作戶的簿冊，簿冊的根據(jù)是每年進行人口調(diào)查，把一個縣的每一個居民都要列入。漢代的這些人口調(diào)查，相對地說被認為比后代的準確，因為后代的人口調(diào)查充滿了遺漏和其他錯誤。①
表15 公元2—146年的登記的人口
從取自現(xiàn)存的人口統(tǒng)計數(shù)的表15看來，后漢初期登記的戶數(shù)大為減少，這主要是由于隨著王莽統(tǒng)治而發(fā)生的動亂和不安。在這次行政管理的混亂中，許多戶可以逃避當局的注意。數(shù)字的減少決不意味著人口的銳減，倒不如說是行政控制廢弛的一種表現(xiàn)。這個表說明國家可以使他們繳稅和服勞役的人口的實際數(shù)字。［11］ 土地稅即田租，是按實際的谷物產(chǎn)量征收，其稅率大約定于公元前205年，即為產(chǎn)量的1/15。［12］ 這個稅率可能以后有所提高，但在公元前195年惠帝即位對又恢復為1/15。公元前168年，免去稅的一半，次年又完全免稅，以后的11年顯然是繼續(xù)免稅。在這期間采取晁錯（公元前154年被殺）的建議，對獻給皇帝谷物的人賞賜爵位。公元前156年，土地稅回復到1/30，以后就保持下來作為標準的稅率。除去土地稅之外，似乎還需交納草秸以作國有牲畜的飼料，但詳情不明。［13］ 后漢時期，由于大量的軍事花費，土地稅開始按1/10征收，但在公元30年，當局勢有所穩(wěn)定后，稅率又恢復為1/30，在漢代的其余時期，就一直保持不變。［14］
雖然法定的土地稅可能是收獲的1/30，但一個參加鹽鐵討論會的人的話清楚地說明，實際上是以所耕地面積為基礎而征稅（“田雖三十而以頃畝出稅”）。［15］ 可以假定，某一塊地的稅額是以地的肥沃程度和平均產(chǎn)量為基礎，那就需要作某種土地調(diào)查。這樣的土地調(diào)查，在前漢末以前沒有記錄留下來。公元39年，光武帝中興以后再次命令進行全國土地調(diào)查。后漢的一系列調(diào)查所提供的表16上的數(shù)字，表明政府可指望在不同時期進行征稅的土地數(shù)額。［16］
即使是對可耕地征稅，征產(chǎn)量的1/30的稅率可以說是優(yōu)惠的；而到了后漢末期更進而下降為1%。但實際上對農(nóng)民來說并不像表面上那么有利，因為它決不表示是農(nóng)民的全部稅賦負擔：土地稅雖減少了，而財產(chǎn)稅卻在增多。無論怎么說，低田租只能對自耕農(nóng)和大地主有利，而與佃農(nóng)無關，佃農(nóng)必須把他們收獲的一半交給地主（如董仲舒和王莽所指出的）。［17］ 因此，遭自然災害而免稅的好處，貧苦的佃農(nóng)幾乎得不到。
表16 公元2—146年登記的可耕地面積
算賦或口算是一種人頭稅，征收的對象是所有從15歲到56歲的男女；它可能始于戰(zhàn)國時代，并肯定存在于秦代。前漢初期的稅率為每人一算（120錢），這個稅率保持得相當穩(wěn)定。公元前189年，為了增加人口，規(guī)定所有從15歲到30歲的未婚婦女要交納五算（600錢），但后來在下一代皇帝降低到40錢。公元前140年，對有80歲以上人口的家庭減免二算（240錢）。公元前52年，一算減到90錢，公元前31年，進而減到80錢。后漢時期的公元85年，對產(chǎn)婦免征人頭稅三年，對其妻子懷孕的男丁免征人頭稅一年。對新定居的流民和沒有土地的新遷入者，有時也免征人頭稅。對商人和奴隸的人頭稅是二算（240錢），為普通人的一倍。［18］ 口賦也稱口錢，征收對象是3歲到14歲的未成年人，稅率是每人每年20錢。如上所說，這筆歲入歸于宮廷，但武帝時期增加的3錢則歸國庫以作飼養(yǎng)軍馬的費用。從元帝時期（公元前49—前33年）以后，并可推斷直到后漢，征收對象的年齡只是7歲到14歲的未成年人。［19］
更賦據(jù)說最初用來折三天的戍邊任務，征收的對象是成年男子（大概是15歲到56歲），稅率是每人3錢。他們不管健康狀況或社會地位，都必須繳納。但那些交納更賦的人并不能免除正常的兵役和勞役。［20］
算訾即財產(chǎn)稅是建立在個人自報財產(chǎn)價值的基礎上，稅率是每錢一算（120錢）。最初實行是在公元前203年，與算賦同年開始，但到了公元前119年，又被武帝大加改變。在這一年，對商人和制造商的稅率猛烈提高，前者（不論是否登記）的財產(chǎn)稅是每2000錢付一算，后者是每4000錢付一算。同年，對一般人的車征收一算，商人的車征收二算，所有長過五丈（11.5米）的船征收一算。
制定這些措施一方面是為了抑制商人，一方面是為了改善國家因軍事花費而引起的財政不足；政府以強力推行這些措施。對那些自報財產(chǎn)不全或不報的人處以流放邊境一年的懲罰，并沒收他們的財產(chǎn)，檢舉人可得到?jīng)]收財產(chǎn)的一半。結(jié)果，很多大商人破產(chǎn)，價值萬億錢的財產(chǎn)被沒收，其中包括幾千名奴隸和每縣按其大小從一百到幾百頃的土地。所得到的奴隸被分配于政府各部門，土地則分歸少府和大司農(nóng)。［21］
漢代的勞役有兩種，即正常勞役（更卒）和兵役（正卒）。前者要求所有從15到56歲的男子都要一年無償服勞役一個月，在郡縣從事工程和雜務的勞動。兵役是挑選滿23歲的男青年充當步兵，騎兵或水兵。兵種視籍貫而定。經(jīng)過一年的訓練之后，凡56歲以下的人應該服役一年，或守衛(wèi)京師或去戍邊。
其他的稅收包括對商人和手工業(yè)者的課稅（如市租、海租）與對國家專營以前的鑄錢、煮鹽、冶鐵等業(yè)的課稅。此外還有對釀酒業(yè)、各種制造業(yè)和放債業(yè)的課稅。這些稅都以家長提出的收入報告為基礎而進行估價。上報不實和家長不自己上報的人處以2廳黃金（0.5公斤；兩萬銅錢）的罰款并沒收犯者的財產(chǎn)。各種貨物的稅率不詳，只知道酒的稅率在公元前81年停止國家專營時是每升（0.2公升）二錢。［22］
除去土地稅和勞役之外，所有的其他稅都要求農(nóng)民和商人用現(xiàn)金交納。這是唐代以前中國的一個獨特情況，甚至唐代的租、庸、調(diào)三分稅制，其基本義務也是交納谷物、絲麻和勞役，只有另外的戶稅是交納現(xiàn)金。只是到了8世紀后半期，以現(xiàn)金納稅的原則才牢固地重新建立，而就在那時也可把現(xiàn)金折成其它商品，經(jīng)常是以絲代替。［23］ 漢代的稅制建立在現(xiàn)金的基礎上，這表明那時的農(nóng)民相當深地卷進了貨幣經(jīng)濟。
農(nóng)民的唯一得錢之道是做工掙工資，或在市場上出賣他們的農(nóng)產(chǎn)品。人們都知道，農(nóng)民受雇在地主的莊園里或在諸如釀酒等制造業(yè)中干活，但不能設想這種掙錢之道竟普遍到?jīng)Q定稅制形式的程度。另一方面，農(nóng)民出賣自己的產(chǎn)品需要有通往市場的方便途徑，但在晚唐以前，在農(nóng)村共同體中這些市場沒有任何大幅度的發(fā)展。這就很難理解農(nóng)民是怎樣按照對他們的要求用現(xiàn)金交納他們的大部分稅款的。［24］
但有一、二個推測可以解釋這個問題。如上面所說，農(nóng)民住在有墻的居民區(qū)內(nèi)而不是住在孤立的村莊。雖然市場只在城市，但那些住地離市場不遠的農(nóng)民有可能把他們的農(nóng)產(chǎn)品拿到市場去賣錢以便納稅。到了后漢末和以后，由于農(nóng)村共同體本身開始離開城市而單獨發(fā)展，農(nóng)民變得和市場脫離，越來越難得到現(xiàn)金。這就是日益以實物納稅的原因，這種稅制開始于漢末曹操的戶調(diào)制，在唐代趨于完善而成為租庸調(diào)制。［25］
漢代貨幣的大規(guī)模流通（也表明貨物的相應大規(guī)模流通）是一種手段，國家通過它以稅制來控制人民。從那時很原始的運輸條件來說，對于當局，征收一切實物稅顯然是一樁大事，因為它要在全國范圍內(nèi)集散這些貨物。可能是為了克服這個困難，國家開始以現(xiàn)金征稅；換句話說，以現(xiàn)金征稅并不是貨幣經(jīng)濟充分發(fā)展的自然結(jié)果，而是由于當時運輸不便所采取的一個必然手段。這部分地由西晉（公元215—316年）的稅制得到證明，當時也是征收實物稅，只有遠方邊境的夷族才交納現(xiàn)金。但是，這種推測是建立在漢代貨幣經(jīng)濟相當發(fā)達這個前提之上的。
還有第三種可能，雖然以現(xiàn)金收稅，但農(nóng)民可以經(jīng)過富人或商人之手交納實物，這些人把農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品在市場上換成現(xiàn)金而從中取利。不然的話，就是農(nóng)民從這些人借高利貸，以現(xiàn)金納稅而不和市場發(fā)生關系。這類事例，史書上有記載。③
如果漢代的稅收絕大部分是征收現(xiàn)金這一事實講得通，那么上面的這些推測一定是可以接受的。隨之產(chǎn)生的大規(guī)模的貨幣流通使得商人獲利，他們用這些錢購買土地轉(zhuǎn)而又成為大地主。他們就這樣地加入了勢族的行列，但他們本人并不放棄經(jīng)商以增大他們的財富和加強對日益貧困的農(nóng)民的統(tǒng)治。這就不可避免地使中央政府失去了對農(nóng)民的直接統(tǒng)治而開始衰落。由于促進貨幣流通，國家本身給商人提供了興起的機會，而它又要用最大的力量來抑制這一社會階級。
國家專營和商業(yè)控制
武帝時期（公元前141—前87年）由于頻繁遠征的大量支出，國家財政大為拮據(jù)，因而不得不尋找新的財源。［26］ 結(jié)果，在公元前119年，鹽鐵開始由國家專營，這是兩種必不可少的商品，在此以前，使私營鹽鐵業(yè)獲得巨大的利潤（而且鹽鐵業(yè)的勞動大軍容易使得政府不易控制，成為社會不穩(wěn)定的因素）。在同一年以同樣目的所采取的另一方法是增加商人和制造商的財產(chǎn)稅。
以前從私營鹽鐵業(yè)征來的稅收歸于少府，但這次新的專營政策所得的收入則歸于大司農(nóng)。這種方法可能醞釀于前一年，即公元前120年，當時齊國的一個大鹽商東郭咸陽和南陽的一個大冶鐵者孔僅，曾是大司農(nóng)的助手，主管征收鹽鐵稅。在他們的建議之下，一年后實行專營政策；他們遍歷各郡，建立機構(gòu)，任命推行這個政策的官吏，很多官吏選自以前的鹽鐵業(yè)者。②
這兩個專營的管理有所不同。對鐵來說，大司農(nóng)直接控制在開礦冶鐵地區(qū)設立的48個鐵官；在其他地區(qū)設立的小鐵官，從事熔化廢鐵重鑄的工作，由所在的郡縣控制。勞動力來自罪犯、專業(yè)工匠、服勞役的本地人，有時也有官奴隸。所有產(chǎn)銷事務都由專營機構(gòu)的官員辦理，對農(nóng)民只供應制造的鐵農(nóng)具。應該順便說一下，一種帶有幾分偏見的材料以批評產(chǎn)品的形式攻擊專營制度，抱怨國家專營帶來的不利，不論質(zhì)量如何，價錢都是一樣的。而且由于經(jīng)常沒有負責的官員，產(chǎn)品根本買不到。［27］
但對鹽來說，還是由以前的鹽商負責制造。34個鹽官只是借給他們煮鹽的工具，然后從他們手里購買制成的鹽再轉(zhuǎn)賣給人民。絕對禁止販賣私鹽。
桑弘羊［28］ 幫助東郭咸陽和孔僅大力推行專營政策。當公元前115年，孔僅被提升為大司農(nóng)時，桑弘羊接替他的職位，作他的助手。于是桑弘羊提出一個新的財政政策，實行國家運輸制度——均輸。雖然這個政策的詳情不怎么清楚，但從《鹽鐵論》的一段文字和注者的解釋可知其大概。
以前中央政府需要的地方貨物由商人運送到首都，商人于是有了謀利的大好機會，貨物質(zhì)量常常低劣，運輸制度也很煩雜。于是政府下令，在遙遠地區(qū)，貨物應以稅收所得購買，并在地方新設均輸官，負責購買貨物并運送到首都。目的是抑制商人，同時把利潤納入國庫。［29］
當首都官方機構(gòu)派官員到地方上購買時，新政策在執(zhí)行中遇
到了某些困難，他們之間展開了競爭，提高物價，甚至引起運輸資金的短缺。公元前110年，桑弘羊繼孔僅為大司農(nóng)，他增設地方上的均輸官，其意圖是當物價低賤時大量購買，從而提高和穩(wěn)定了物價。同時在首都設置一個穩(wěn)定物價的機構(gòu)——平準官，其意圖是儲藏這類地方上的貨物，在物價上漲時出售。除了以低價賣給人民使他們受益外，也直接打擊了商人。在公元前98年，政府對釀酒賣酒業(yè)專營。
所有這些財政政策在增加國家歲入方面獲得了很大的成功。例如史書記載，一年之內(nèi)首都和甘泉糧倉充滿了谷物，僅首都一地就存貯了500萬匹絹。［30］
公元前87年武帝死后，桑弘羊繼續(xù)執(zhí)行武帝的經(jīng)濟政策（他已任御史大夫，主掌朝政），雖然受到來自商人和有商業(yè)利益的勢族的激烈反對。給桑弘羊造成的進一步困難則是來自他的朝廷上的對手霍光，因為霍光通過控制年幼的昭帝而獲得大權?；艄庠诠?1年的鹽鐵會議上支持儒生，反對桑弘羊的政策。
我們現(xiàn)在讀的《鹽鐵論》一書，可能是在鹽鐵會議后大約20年時候編集的，而且可能帶有當時占優(yōu)勢的政治的色彩，它偏袒反對專賣和有關財政政策的一方面。文字大部分可看作夸張性的，沒有辦法準確地確定實際生活中主要反對者的真正貢獻。這些學者們激情地主張停止執(zhí)行專賣政策，責備政府與民爭利，實際上在保護富商勢族的利益。他們還肯定地說，人民不得不買質(zhì)劣價高的官鹽和到很遠的地方買不適用的鐵器，并在均輸、平準制下不得不紡織絲麻，但對他們產(chǎn)品的價格卻不能有效地控制。這些抨擊看來是真實的，但要廢止這些新的財政政策，國家失利太大，于是僅廢止了很難推行的酒專賣政策。諷刺意味十足的是，甚至在霍先以謀反罪處死桑弘羊之后，他繼續(xù)執(zhí)行專賣政策；理由很簡單，就是政府承受不了廢止這些政策后的損失。
后來，在公元前57至前54年之間，政府以設立常平倉的方法盡力控制糧價；常平倉大多數(shù)設在邊地。這是按照耿壽昌的提議，目的是在糧價賤時購買，糧價貴時以低價賣出。據(jù)說這可以穩(wěn)定糧價，使民眾受惠，當然，政府也可從中得利。②
公元前44年，常平倉和鹽鐵官都廢止了，理由是政府與人民爭利；來自既得利益集團的壓力，無疑加速了這個行動。毫不足怪，沒有專賣政策所得的歲入證明是行不通的，于是三年后的公元41年這些機構(gòu)又都恢復了。［31］
公元10年，王莽建立了六筦制，實際上是繼續(xù)執(zhí)行并擴大了武帝的財政政策。六筦是鹽、鐵、酒、山澤的自然產(chǎn)物（如魚）、采銅和鑄錢的專營，加上控制物價的五均和放款的賒貸。六筦之中最后一項設五均官，設在首都長安，以及洛陽、臨淄、邯鄲、宛、成都等城市，制定谷物、麻、絲的市場標準價格，并在物價過高時出賣存貨，物價過低時收買滯銷貨，以保持價格的穩(wěn)定。此外，政府還對為辦理喪葬或慶典的民眾給以無息貸款，對以營業(yè)為目的的人給以10％利息的貸款。這些措施都是為了抑制商人和高利貸者而保護民眾。雖然在設想上是值得稱贊的，但在執(zhí)行時仍有許多尚待改進之處；民眾對這些措施和王莽的其他經(jīng)濟改革的不滿，加速了他的垮臺。［32］
依靠勢族和富商支持的后漢政府，自然廢止了王莽主張的國家統(tǒng)治經(jīng)濟的政策，前漢時期的國家專營和商業(yè)控制或是被廢止，或是由中央政府轉(zhuǎn)入地方當局管理。鹽鐵專賣政策在章帝（公元76—88年）、和帝（公元89—105年）時期恢復了一個短時期，但其規(guī)模決不像前漢時的那樣大。［33］ 可以看出，武帝時期以來實行的這些財政政策，反映了政府與豪商和制造商之間關系的變化，以及政府和勢族日益加劇的對抗。
開始于漢代的專營經(jīng)濟政策，對后來中國經(jīng)濟的發(fā)展有相當?shù)挠绊?。鐵再也沒有成為國家專營。由于鐵礦分布廣泛而且容易開發(fā)冶鑄，因而私營冶鐵發(fā)展了冶鐵業(yè)。另一方面，鹽成了后來國家歲入的主要來源。晚唐以來每一個重要王朝都對鹽的征稅或壟斷生產(chǎn)設立了復雜的制度。因為鹽是一種生活必需品，是可依賴的穩(wěn)定財源。后來，當茶成為普及飲料的時候，它也常成為政府的專營目標，如在宋代和明代。即使是極難實行的商業(yè)控制，宋代的王安石也在均輸這同一名稱之下再度實施。因此后來各王朝政策的這類基本特點，可以說是漢代財政革新的遺產(chǎn)。
?。?］ 對這兩個機構(gòu)職權界限的全面研究，見加藤繁：《中國經(jīng)濟史考證》第1卷，第35—156頁。
?。?］ 這個官職起初沿用秦制稱治粟內(nèi)史，公元前143年改稱大農(nóng)令，公元前104年又改稱大司農(nóng)。
?。?］ 這個計算是根據(jù)《漢書》卷二八下，第1640頁所載的登記人口數(shù)字。如根據(jù)全國每個行政單位的人口計算，則總數(shù)為人。見畢漢斯：《公元2至742年時期的中國人口統(tǒng)計》，第158頁。此外，還應考慮從武帝時期到公元2年之間的人口的增長；據(jù)一位學者的估計是每年1%（見許焯云：《漢代農(nóng)業(yè)》，第15頁以下）。如果這個估計可接受的話，那就意味著武帝時期的登記的人口數(shù)字約300萬。
?。?］ 《漢書》卷二九，第1680頁。
［5］ 關于這件事，見德效騫：《漢書譯注》第2卷，第126頁以下和上面第2章《侯與爵》。
?。?］ 《漢書》卷六八，第2947頁。
?。?］ 《漢書》卷七二，第3076頁（韋慕庭：《西漢奴隸制》，第174頁以下、397頁以下）。
［8］ 桓譚著作的殘篇現(xiàn)保存于《太平御覽》，見蒂莫特思·波科拉：《和桓譚的其他作品》（安阿伯，1975），第49頁和59頁注21。原文的83億被認為是13億之誤，這里采用這個校正數(shù)。
?。?］ 見《漢書》卷八六，第3494頁。
?。?0］ 《后漢書·志》卷二八，第3632—3633頁，關于這點是有爭議的，宇都宮清吉?！稘h代社會經(jīng)濟史研究》，第203頁以下、209頁以下，認為官俸實際上是70%貨幣和30%谷物。他的論點受到楊聯(lián)陞的反駁，見《中國經(jīng)濟史中的數(shù)字和單位》，載《哈佛亞洲研究雜志》，12（1949），第216—225頁；也受到布目潮沨的反駁，見《半錢半谷論》。又見畢漢斯：《漢代的官僚制度》，第125頁以下。
?。?1］ 上表的公元2年和140年的人口數(shù)字的材料，分別見于《漢書》卷二八下，第1640頁和《后漢書·志》卷二三，第3533頁。其他年的數(shù)字，取自《后漢書·志》卷二三，第3534頁的注釋。這些數(shù)字依據(jù)不同的資料，它們不一定都有詳細說明。公元2年和140年的數(shù)字根據(jù)畢漢斯的《人口統(tǒng)計》第58—59頁的材料進行了更正。
?。?2］ 見《漢書》卷二四上，第1127頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第149頁以下）。
?。?3］ 《后漢書》卷一上，第5頁；見注4引《東觀漢記》文；《后漢書·志》卷七，第3170頁。
［14］ 《后漢書》卷一下，第50頁。
?。?5］ 《鹽鐵論》卷三（第十五篇），第196頁（蓋爾譯：《鹽鐵論》，第94頁）。
?。?6］ 來源見《后漢書》卷一下，第65頁；可耕地數(shù)字見《漢書》卷二八下，第1640頁和《后漢書·志》卷二三，第2534頁的詳細附注。
?。?7］ 《漢書》卷二四上，第1137、1143頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第182、209頁）。
?。?8］ 加藤繁認為，成帝（公元前33—前7年）以前，1算并不固定為120錢；這個觀點在他以下一篇論文中最容易理解：《漢代的人頭稅——算賦的研究》，載《東洋文庫研究部紀要》，1（1926），第51—68頁。但平中苓次則認為，稅率在漢初就固定了。見他的《中國古代的田制和稅法》（京都，1967），第9章關于這個問題的研究。
?。?9］ 平中（《中國古代的田制和稅法》，第302頁以下）認為，對7到14歲未成年人的口賦，起初就定為23錢，到了武帝時期，把年齡下移到三歲，并把其中的三錢用作騎兵的馬的費用。
［20］ 《史記》卷一○六，第2823頁，《漢書》卷七，第229和230頁的如淳（盛年期221—265年）的注（德效騫：《漢書譯注》第2卷，第170頁）；《漢書》卷二四上，第1143頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第209頁）；魯惟一：《漢代的行政記錄》第1卷，第162—163頁。
?。?1］ 《漢書》卷一上，第46頁（德效騫：《漢書譯注》第1卷，第93頁）；《漢書》卷二四下，第1166頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第278頁以下）。
［22］ 關于海租，見《漢書》卷二四上，第1141頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第193頁）；斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第370、375頁。在一次有政治目的的論戰(zhàn)中，一個官員說，具有10萬戶的大城臨淄，其市租達到1000個黃金單位。
?。?3］ 關于租庸調(diào)制，見崔瑞德：《唐代的財政管理》，第24頁以下。
?。?4］ 關于一個農(nóng)戶的生計和對現(xiàn)金的需要的情況，見許焯云：《漢代農(nóng)業(yè)》，第■頁以下。
［25］ 最早提到戶調(diào)制的，見《三國志·魏書》卷二三，第668頁，時間是公元197年，關于它的采用，見《晉書》卷二六，第790頁。見宮崎市定：《晉武帝的戶調(diào)式》，載于《亞洲史研究》，1（京都，1957），第185—212頁；西嵨定生：《中國經(jīng)濟史研究》（東京，1966），第287頁以下、第363頁以下。
?。?6］ 關于這些支出，見魯惟一：《漢武帝的征戰(zhàn)》，收于《中國的兵法》，凱爾曼，費正清合編（坎布里奇，麻省，1974），第99頁；《漢書》卷二四下，第1159、1165頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第251、274頁），《漢書》卷六一，第2704頁（何四維：《中國在中亞》，第236頁）；《史記》卷一二三，第3178頁。
?。?7］ 《鹽鐵論》卷六（第三六篇），第252—253頁。
?。?8］ 關于桑弘羊，見上面526頁以下；克羅爾：《桑弘羊的經(jīng)濟觀點研究》，載《古代中國》，4（1978—1979），第11—18頁。
?。?9］ 均輸制度見斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第64—65頁；克羅爾：《桑弘羊》，第12頁、17頁注17。主要資料是《漢書》卷二四下，第1174頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第314頁以下），《鹽鐵論》卷一（第一篇），第4頁（蓋爾譯：《鹽鐵論》，第9頁以下）。
?。?0］ 關于穩(wěn)定物價，見《漢書》卷二四下，第1175頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第316—318頁）；斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第65頁。酒的專賣，見《漢書》卷六，第204頁（德效騫：《漢書譯注》第2卷，第107頁）。
?。?1］ 《漢書》卷九，第285、291頁（德效騫：《漢書譯注》第2卷，第314、324頁）；《漢書》卷二四上，第1142頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第199頁）。
?。?2］ 《漢書》卷二四下，第1181頁（斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第342頁以下，德效騫：《漢書譯注》第3卷，第526頁以下）。公元84—86年之間，關于政府應否參與謀利的原則的討論，見《后漢書》卷四三，第1460—1461頁。
［33］ 后漢的專賣歷史，見《后漢書》卷四三，第1460頁；李劍農(nóng)：《先秦兩漢經(jīng)濟史稿》（北京，1957），第180頁。
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