中國區(qū)域政策法制化研究

　　中國區(qū)域政策法制化在當(dāng)前中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論發(fā)展中具有重要地位及實踐意義，筆者進(jìn)行了大量的國內(nèi)外文獻(xiàn)及資料的搜集及研究，希望可以在這一領(lǐng)域貢獻(xiàn)自己的一份力量，并結(jié)合自己的工作實踐，在前人的理論基礎(chǔ)上，提出了自己的一些初步想法。正如我們所熟知的，無論在過去還是現(xiàn)在，國外還是國內(nèi)，不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能會由于地理位置、自然環(huán)境、歷史文化以及政治制度等多種因素的改變或制約，而呈現(xiàn)一定的區(qū)域差異的特點，而且會在某些地區(qū)、某些時間和區(qū)域內(nèi)表現(xiàn)得更加顯著。中國作為世界上國土面積較大、人口最多的發(fā)展中國家也不例外，我們不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平上比較落后，區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)差異也有擴(kuò)大的傾向，區(qū)域政策存在泛化、碎片化的趨勢。盡管中國特色社會主義法制建設(shè)近年來取得了輝煌成就，但是在某些方面我們做得還不夠，比如，我們沒有建立區(qū)域發(fā)展法律體系，沒有專門的全國統(tǒng)一的區(qū)域政策制定和執(zhí)行的監(jiān)管部門，沒有區(qū)域政策的監(jiān)督評價體制、機制和工具。我們需要系統(tǒng)地思考在市場失靈和政府失靈的狀態(tài)下，如何確保區(qū)域的正常發(fā)展，比如，如何既發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢又維持區(qū)際經(jīng)濟(jì)公平、如何既加強區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作又維護(hù)市場自由競爭以及如何既保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展又保證可持續(xù)發(fā)展，這些都是當(dāng)前擺在我們面前的重大課題。而以上的這些問題的解決，都需要通過具有更持續(xù)、更穩(wěn)定和更有權(quán)威性的立法來實現(xiàn)，即區(qū)域政策法制化。在筆者看來，區(qū)域政策法制化的首要原因是相關(guān)法律的缺失從而導(dǎo)致利益沖突不斷；而使區(qū)域政策最終走向法制化的重要推動因素則是區(qū)域政策的影響力無法與法律、法規(guī)所帶來的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和強制性相匹敵。同時，區(qū)域政策法制化亦可從“市場失靈”和“政府失靈”兩個角度找到理論依據(jù)。研究區(qū)域政策法制化的確有很重要的意義，它是依法治國建設(shè)法治政府的有益嘗試，是完善中國特色社會主義法律體系的具體實踐，為推進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提供法律保障和依托，也豐富了區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論體系，同時也是社會主義和諧社會的應(yīng)有之意。總體來說，國外在這方面的研究比較早，經(jīng)驗也比較豐富，但跟我國國內(nèi)的情況不盡一致，國內(nèi)有關(guān)區(qū)域政策法制化方面的著作和材料十分鮮見，因此研究起來也比較困難，只能更多地依靠工作中的積累和實踐中的感受。實際上，確切地說，國外尤其是發(fā)達(dá)國家法制意識比較強，他們很早就重視立法的重要性，做很多事情都是立法先行，并且較早地建立并完善了法律體系，樹立了牢固的規(guī)則意識，同時對于違反規(guī)則的個體的懲罰是比較嚴(yán)厲的。而我們國家治理國家的手段并不僅限于法律.法律之外還有道德、傳統(tǒng)、鄉(xiāng)約民規(guī)、政策等等，很多事情都是在實踐中獲得了較為成熟的經(jīng)驗之后才考慮上升為法律。所以，我國確確實實存在區(qū)域政策法制化的問題，而國外，嚴(yán)格意義上講，沒有與我國相對應(yīng)的政策法制化問題，不過國外的經(jīng)驗仍然可以為我所用，為我們提供參考?！吨袊鴧^(qū)域政策法制化研究》從問題人手，提出了由于當(dāng)前相關(guān)法律缺失、區(qū)域政策權(quán)威性、穩(wěn)定性不夠以及發(fā)揮作用不充分等問題的存在，區(qū)域政策法制化的現(xiàn)實需求很強烈。此外，還有區(qū)域政策法制化需要注意的問題和區(qū)域政策法制化的后評估問題。明確了以下概念：區(qū)域政策、法制化、“法制”與“法治”以及“法制化”與“法治化”的異同與關(guān)系。并重點研究了如下問題：一是我國區(qū)域政策的發(fā)展歷程及遇到的問題和不足；二是總結(jié)并分析國外區(qū)域政策法制化的經(jīng)驗；三是提出我國區(qū)域政策法制化及后評估的對策和建議?！吨袊鴧^(qū)域政策法制化研究》分別從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和組織管理學(xué)等理論層面分析了區(qū)域法制化的重要理論根源和意義。另一方面，《中國區(qū)域政策法制化研究》對我國區(qū)域政策發(fā)展歷程及趨勢著重進(jìn)行了分析。首先，梳理了該領(lǐng)域的主要區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論，比如，杜能的農(nóng)業(yè)區(qū)位論、韋伯的工業(yè)區(qū)位論、區(qū)域分工與貿(mào)易理論、平衡發(fā)展理論、不平衡發(fā)展理論，以及后來逐漸衍生出的點軸開發(fā)理論、網(wǎng)絡(luò)開發(fā)理論、中心-外圍理論、城市圈域經(jīng)濟(jì)理論等。其次，分析了新中國成立以來我國區(qū)域政策發(fā)展的歷程、取得的成就和我國區(qū)域政策發(fā)展存在的問題與不足。最后，分析了我國區(qū)域政策關(guān)注重點的變化、我國區(qū)域政策法制化概念的引入和初探實踐以及我國區(qū)域政策發(fā)展的趨勢分析。同時，為了參考學(xué)習(xí)國外區(qū)域政策法制化的基本情況和經(jīng)驗，《中國區(qū)域政策法制化研究》亦收集整理了美國、德國、日本和歐盟區(qū)域政策法制化進(jìn)程的資料?！吨袊鴧^(qū)域政策法制化研究》的重點是我國區(qū)域政策法制化的發(fā)展路徑選擇這一章。這一部分對比分析了國內(nèi)外區(qū)域政策法制化之異同；分析了我國區(qū)域政策法制化進(jìn)程中應(yīng)注意的問題，比如，我國區(qū)域政策法制化需要學(xué)習(xí)借鑒國外的經(jīng)驗和做法、一定要符合我國國情和實際、需要制定一部我國區(qū)域發(fā)展的基本法律、成立專門的區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機構(gòu)以及要注意利益平衡問題等；提出了我國區(qū)域發(fā)展法律體系的建議，我國當(dāng)前最需要制定一部區(qū)域發(fā)展基本法——區(qū)域發(fā)展法，區(qū)域發(fā)展法至少應(yīng)包含以下幾個方面的規(guī)定：區(qū)域發(fā)展機構(gòu)、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域分工與產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展干預(yù)、區(qū)域生態(tài)保護(hù)等等；最后，結(jié)合自身的工作實踐，提出了我國區(qū)域政策法制化的方法步驟和路徑選擇以及進(jìn)行區(qū)域立法后評估的方法建議。在成文過程中的確遇到了不少難題。比如，（1）區(qū)域政策法制化涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和組織管理學(xué)的相關(guān)理論，需要分析梳理三個學(xué)科的相關(guān)理論及其作用機理。比如，經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)是什么關(guān)系，對區(qū)域政策法制化有何必然影響，如何運用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方式來進(jìn)行立法的后評估，如何運用組織管理學(xué)的理論來分析建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的專門機構(gòu)的重要作用以及協(xié)調(diào)區(qū)域政策沖突實現(xiàn)區(qū)域主體利益最大化的意義。此外，《中國區(qū)域政策法制化研究》還分析了國外區(qū)域政策法制化的有益做法。（2）區(qū)域政策法制化實證分析中涉及國外多個國家的具體做法和數(shù)據(jù)的收集。區(qū)域政策法制化的實證分析是《中國區(qū)域政策法制化研究》的一個特色，也是難點。限于時間、精力、信息渠道等方面的原因，國外的有關(guān)資料并不十分容易獲取，尤其是發(fā)展中國家的區(qū)域政策法制化的材料很難找。同時，限于國內(nèi)在這方面的研究處于起步階段，相關(guān)資料也十分匱乏，因此信息、數(shù)據(jù)的收集工作比較困難。（3）我國立法后評估制度尚在引入階段，區(qū)域政策法制化的后評估需要一個過程。我國立法后評估是最近幾年在立法實踐中開展的工作，而且也僅限于試點和個別領(lǐng)域立法的嘗試，并未大面積推開，公眾對于立法后評估了解得也不多。因此立法后評估的群眾基礎(chǔ)還不夠雄厚，社會氛圍還沒有大規(guī)模形成，而區(qū)域政策的法制化也剛剛起步，我國區(qū)域政策的法制化還完全沒有到位，就更談不上區(qū)域政策法制化的立法后評估了，因此這也是一個難點。但是區(qū)域政策法制化一定是將來發(fā)展的方向，而區(qū)域政策法制化后，為了提高立法的質(zhì)量和執(zhí)行的效果，一定要進(jìn)行立法的后評估，這是發(fā)展的趨勢，因此進(jìn)行這方面的研究具有重大的現(xiàn)實意義?！吨袊鴧^(qū)域政策法制化研究》的特色與創(chuàng)新之處以及主要貢獻(xiàn)有：一是通過分析研究，明確提出并論述了區(qū)域政策法制化是區(qū)域政策發(fā)展必然方向的基本觀點，看到這一點對我國依法治國、建設(shè)法治政府具有重要意義；二是從理論上較全面地闡述了區(qū)域政策法制化產(chǎn)生和發(fā)展的必然性，比如，地方政策沖突與不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀以及經(jīng)濟(jì)與法制的相互作用關(guān)系是區(qū)域政策法制化的必然條件；三是初步構(gòu)架了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的法律體系，為下一步使區(qū)域政策實現(xiàn)大規(guī)模的法制化提供了參考方向；四是對區(qū)域政策法制化提出了基本對策和建議，即為區(qū)域政策法制化提供了具有可操作性的方法并分析了其在中國當(dāng)前社會的適用性。當(dāng)然，囿于作者本人的能力水平、時間精力以及篇幅的限制，不能對區(qū)域政策法制化所涉及的問題面面俱到，分析闡述也不可能做到天衣無縫，還有些待研究的問題需要進(jìn)一步拓展。比如，區(qū)域政策法制化涉及的相關(guān)理論及其作用機理問題還不深入；國外的具體做法和數(shù)據(jù)的收集不夠，尤其是發(fā)展中國家的做法和經(jīng)驗較少等等。此外，我國立法后評估制度尚在引入階段，區(qū)域政策法制化的后評估需要一個過程，同時區(qū)域政策仍有存在的必然性和合理性等等。

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