財(cái)政支出的法律控制研究：基于公共預(yù)算的視角

　　財(cái)政支出的法律控制是立基于構(gòu)建公共財(cái)政體制的背景所提出的命題，而公共預(yù)算則是財(cái)政支出法律控制的基本途徑，也是其他財(cái)政支出法律控制方式和制度的基礎(chǔ)。當(dāng)我們從公共預(yù)算的視角思考財(cái)政支出的法律控制問題時(shí)，我們需要認(rèn)真思考如下問題：財(cái)政支出法律控制對于構(gòu)建公共財(cái)政體制究竟有何意義？財(cái)政支出法律控制應(yīng)當(dāng)秉持何種理念？財(cái)政支出法律控制如何在制度層面上得以實(shí)現(xiàn)？中國當(dāng)前財(cái)政支出法律控制應(yīng)當(dāng)如何轉(zhuǎn)型，方能因應(yīng)構(gòu)建公共財(cái)政體制的需要？《財(cái)政支出的法律控制研究：基于公共預(yù)算的視角》（作者劉洲）旨在對上述問題進(jìn)行系統(tǒng)性地回答。除導(dǎo)論外，《財(cái)政支出的法律控制研究：基于公共預(yù)算的視角》共包括五章，并大致可以分為三個(gè)部分。第一部分屬于理論分析（第一章和第二章），其中第一章主要論述財(cái)政支出法律控制的理論根基，第二章主要論述財(cái)政支出法律控制的理念基礎(chǔ)；第二部分屬于制度分析（第三章和第四章），其中第三章是從預(yù)算權(quán)力的角度分析財(cái)政支出法律控制，第四章則是從預(yù)算權(quán)利的角度分析財(cái)政支出法律控制：第三部分則屬于轉(zhuǎn)型分析（第五章），本部分主要立足于中國財(cái)政公共化改革和西方發(fā)達(dá)國家預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)的背景之下來思考中國財(cái)政支出法律控制的轉(zhuǎn)型問題。各章的具體內(nèi)容如下：第一章——財(cái)政公共性：財(cái)政支出法律控制的理論根基。本章主要圍繞著財(cái)政公共性對財(cái)政支出法律控制所關(guān)涉的基本理論問題進(jìn)行分析。本章主要論述兩方面的問題。第一節(jié)是對財(cái)政公共性的解讀。財(cái)政公共性是分析財(cái)政支出法律控制的基礎(chǔ)，本節(jié)選取了國家本質(zhì)、財(cái)政職能和財(cái)政類型三個(gè)維度對財(cái)政公共性進(jìn)行了全面地剖析。本節(jié)的分析是為了說明，財(cái)政公共性是理解公共財(cái)政的一把鑰匙，無論人們?nèi)绾卫斫夤藏?cái)政，最終都是在回答如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政公共性的問題。第二節(jié)是對財(cái)政公共性與財(cái)政支出法律控制之間關(guān)系的探討。本節(jié)首先從理論層面對財(cái)政公共性與財(cái)政支出法律控制之間的關(guān)系進(jìn)行分析；然后以英美兩國為例表明，公共財(cái)政制度建構(gòu)的歷史實(shí)際上也是一段財(cái)政支出法律控制的歷史。這其間經(jīng)歷了一個(gè)從重視財(cái)政收入控制到重視財(cái)政支出控制的轉(zhuǎn)變，而財(cái)政公共性由此也得以凸顯；最后進(jìn)一步剖析了公共預(yù)算制度在財(cái)政支出法律控制中的重要意義。本節(jié)的分析是為了說明，財(cái)政支出法律控制必須以實(shí)現(xiàn)財(cái)政公共性作為基本目標(biāo)，以建立公共預(yù)算制度作為基本途徑。第二章——財(cái)政支出法律控制的理念探尋。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，本章主要回答財(cái)政支出法律控制應(yīng)當(dāng)秉持何種理念的問題。在本章中，筆者將財(cái)政支出法律控制所應(yīng)當(dāng)秉持的理念概括為：財(cái)政效率理念、財(cái)政公平理念、財(cái)政民主理念和財(cái)政法治理念。由于財(cái)政效率理念和財(cái)政公平理念主要是結(jié)果導(dǎo)向的，而財(cái)政民主和財(cái)政法治主要是過程導(dǎo)向的，同時(shí)考慮到公平與效率、民主與法治內(nèi)在的密切聯(lián)系，因此筆者在本章中將這四個(gè)理念分為兩節(jié)展開分析：第一節(jié)分析財(cái)政效率理念和財(cái)政公平理念，本節(jié)首先對財(cái)政效率理念和財(cái)政公平理念進(jìn)行簡要分析，然后重點(diǎn)論述財(cái)政支出法律控制中如何體現(xiàn)財(cái)政效率與財(cái)政公平理念；第二節(jié)則分析財(cái)政民主理念與財(cái)政法治理念，本節(jié)首先對財(cái)政民主理念和財(cái)政法治理念進(jìn)行簡要分析，然后重點(diǎn)論述財(cái)政支出法律控制中如何體現(xiàn)財(cái)政民主與財(cái)政法治理念。第三章——財(cái)政支出法律控制的權(quán)力之維。本章著眼于從預(yù)算權(quán)力的角度展開對財(cái)政支出法律控制的制度分析。本章分析涵蓋了公共預(yù)算的三個(gè)重要過程，這也構(gòu)成本書的三節(jié)。第一節(jié)是預(yù)算編制過程的法律控制，本節(jié)以預(yù)算編制權(quán)為中心，首先對預(yù)算編制權(quán)的配置問題進(jìn)行分析，接著探討預(yù)算編制的基本原則問題，然后從實(shí)體和程序兩個(gè)層面詳細(xì)論述預(yù)算編制權(quán)的法律控制問題。第二節(jié)是預(yù)算審議過程的法律控制，本節(jié)首先利用歷史分析方法對立法機(jī)關(guān)預(yù)算審議權(quán)在預(yù)算權(quán)中的核心地位進(jìn)行論述，然后利用比較分析方法對預(yù)算審議權(quán)的三種基本表現(xiàn)形式（預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)、預(yù)算否決權(quán)和預(yù)算修正權(quán)）進(jìn)行深入探討，昂后對預(yù)算審議的程序問題進(jìn)行了詳細(xì)地論述。第三節(jié)是預(yù)算執(zhí)行過程的法律控制。在筆者看來，預(yù)算執(zhí)行過程的法律控制本質(zhì)上就是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。本節(jié)首先明確指出預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化和理性化是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的兩大目標(biāo)，然后對美中法日四國所代表的四種預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系類型進(jìn)行比較分析，在此基礎(chǔ)上對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中的兩大體制性問題（審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和預(yù)算調(diào)整審批權(quán)的配置）和兩個(gè)具體制度問題（預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度、國庫集中收付制度）進(jìn)行剖析，最后對預(yù)算執(zhí)行中的法律責(zé)任問題進(jìn)行詳細(xì)論述。第四章——財(cái)政支出法律控制的權(quán)利之維。本章著眼于從公民預(yù)算權(quán)利的角度展開對財(cái)政支出法律控制的制度分析。本章指出，只有公民在預(yù)算過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)均得到有效的法律保障，財(cái)政支出法律控制才能從權(quán)利維度得以落實(shí)，財(cái)政公共性才有可能真正實(shí)現(xiàn)。本章分析即圍繞著這三方面內(nèi)容展開：第一節(jié)分析公民預(yù)算知情權(quán)的法律保障問題，本節(jié)以財(cái)政透明度為中心，首先對財(cái)政透明度對于公民預(yù)算知情權(quán)的重要意義進(jìn)行揭示，接著以國際貨幣基金組織和經(jīng)合組織為樣本，考察域外的財(cái)政透明度建設(shè)問題，然后從財(cái)政透明度法律治理角度剖析財(cái)政透明度建設(shè)中需要重點(diǎn)解決的法律問題，在此基礎(chǔ)上對中國財(cái)政透明度的現(xiàn)狀和法律應(yīng)對進(jìn)行論述。第二節(jié)分析公民預(yù)算決策參與權(quán)的法律保障問題。本節(jié)以參與式預(yù)算為中心，首先對公民參與預(yù)算決策的背景和意義進(jìn)行探討，然后對國外和中國公民參與預(yù)算決策的實(shí)踐進(jìn)行對比分析，接下來指出走向法治化是拓展和深化公民參與預(yù)算決策的必由之路。第三節(jié)分析公民預(yù)算監(jiān)督權(quán)的法律保障問題。本節(jié)以納稅人訴訟為中心，首先論述公民預(yù)算監(jiān)督權(quán)與納稅人訴訟之間的關(guān)系，然后對國外納稅人訴訟制度進(jìn)行考察，在此基礎(chǔ)上對中國構(gòu)建納稅人訴訟制度的問題進(jìn)行探討。第五章——中國財(cái)政支出法律控制的轉(zhuǎn)型。本章著眼于在具體制度分析之外，從較為宏觀的視野來把握中國財(cái)政支出法律控制的轉(zhuǎn)型問題，進(jìn)而探索中國公共財(cái)政體制的建構(gòu)之路。本章分為兩節(jié)展開論述：第一節(jié)分析中國財(cái)政支出法律控制轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景，本節(jié)從財(cái)政公共化改革和西方發(fā)達(dá)國家預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)這兩個(gè)方面來解析中國財(cái)政支出法律控制轉(zhuǎn)型所處的時(shí)代背景，從而為中國財(cái)政支出法律控制轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。第二節(jié)分析中國財(cái)政支出法律控制的轉(zhuǎn)型之路，本節(jié)對中國財(cái)政支出法律控制轉(zhuǎn)型所面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行剖析，思考轉(zhuǎn)型中所需要解決的關(guān)鍵性問題，力圖為中國財(cái)政法律控制的轉(zhuǎn)型找尋到一條可行的路徑。

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