財政層級制度研究：中國財政層級制度改革的互動論

　　政府層級和財政層級的優(yōu)化問題，成為中國財政體制改革，特別是省以下財政體制改革首先需要解決的問題。但是，如何界定財政層級？一個相對獨立的財政層級需要具備哪些條件？財政層級是否一定要與政府層級一一對應？財政層級的劃分是否有客觀的標準？將中國的財政層級劃分為三級（或實三級加兩個半級）是否就是最優(yōu)的呢？等等。財政體制改革涉及的諸如此類基礎性問題，都有待于從理論到實踐、從國際經驗比較到結合中國國情的深入研究。 本書提出并界定“財政層級制度”的范疇。財政層級制度是財政層級的劃分及其相互關系的制度安排，具體包括財政層級劃分模式、財政層級地位格局、財政層級管理方式、財政層級制衡機制。財政體制由財政層級制度、財政支出劃分制度、財政收入劃分制度、財政轉移支付制度等一系列制度組成，其中財政層級制度是財政體制的基礎。財政層級制度改革屬于財政體制改革的范疇，是一項帶有根本性的財政體制改革，即“質”的變革。從這一意義上講，財政體制的其他方面改革，如財政收入劃分制度的改革、財政支出劃分制度的改革、財政轉移支付制度的改革等，都只是“量”的變革。因此，以財政層級制度為切入點研究財政體制，是一個能夠揭示其本質及發(fā)展演變規(guī)律的視角，從而能就財政體制改革提出有針對性的對策建議。 基于上述視角，本書按照“構建分析框架-解釋中外例證-分析中國現(xiàn)狀-提出改革觀點”的思路，分四個層面對財政層級制度及中國財政層級制度改革展開論述。 一、構建財政層級制度的分析框架財政層級制度的分析框架由靜態(tài)和動態(tài)兩個分析框架組成。通過建立財政層級縱向劃分的優(yōu)化模型，并確立財政層級地位格局、管理方式、制衡機制的目標模式，構建財政層級制度的靜態(tài)分析框架；選取政府層級結構、地方分權程度、公共治理水平三個關鍵影響因素，構建財政層級制度變遷的動態(tài)分析框架。 財政分權理論是財政體制的理論基礎，也是財政層級制度的理論基礎。財政分權理論是在有自治傳統(tǒng)的西方國家里發(fā)展起來的，國外的研究基本上將政府層級等同于財政層級，并沒有對財政層級制度作專門的集中研究。對于財政層級的劃分問題，布坎南運用“俱樂部”理論來解釋最優(yōu)地方政府管轄范圍的形成問題，比較好地解決了財政層級的橫向優(yōu)化問題。 奧茨的地方政府最優(yōu)組織理論，探討了財政層級的縱向優(yōu)化劃分問題，但只是從定性的角度闡述每一種公共品都由一級政府提供，并以舉例的方式將公共品歸人被認為是合適的三級政府中，至于為何三級政府架構就是最優(yōu)的，該理論沒有給出一般意義的分析。 本書運用靜態(tài)均衡分析的方法，構建財政層級制度的靜態(tài)分析框架。 從經濟學、管理學、政治學相結合的視角，以財政分權理論、組織管理理論、國家結構理論為切人點，闡述財政層級制度的理論基礎。對聯(lián)邦制國家而言，權力的形成自下而上，自然形成相應的政府層級和財政層級，財政層級與政府層級基本一致；對單一制國家而言，權力自上而下分解，政府層級的形成受制于上級政府，而且較不穩(wěn)定，財政層級有可能少于政府層級。鑒于財政分權理論對財政層級（政府層級）的縱向優(yōu)化問題沒有給出一般意義的分析，本書構建了一個財政層級（政府層級）縱向劃分的優(yōu)化模型，并應用該模型分析各種類型的財政層級劃分模式，得出兩點結論：一是政府層級與財政層級的劃分不能以層級多少分優(yōu)劣。各國管轄范圍和國情不同，只要多層級的管理成本小于少層級的管理成本，這種多層級政府（財政）格局仍舊是有效率的。因此，我們不能簡單地認為國外的政府（財政）層級一般是三級或準三級，就判斷三級或準三級政府（財政）層級結構就是最優(yōu)的。二是財政層級與政府層級可以相分離。不管在聯(lián)邦制國家，還是在單一制國家，政府層級的形成，受多種因素的影響，比較穩(wěn)定。相比較而言，財政層級的設置比較靈活?？筛鶕?jù)多層級優(yōu)化模型，按照組織管理成本最小化原則，設置財政層級。此外，本書分別結合財政聯(lián)邦制、扁平化組織、公共治理等理論，構建財政層級地位格局、財政層級管理方式與財政層級制衡機制的目標模式。財政層級地位格局的目標模式是各財政層級的地位明確，并且基本具有相對獨立的主體地位；扁平化管理方式是財政層級管理方式的目標模式；財政層級制衡機制的目標模式是參與式的制衡。 本書還運用動態(tài)演化分析的方法，構建財政層級制度的動態(tài)分析框架。應用馬克思和諾斯的制度變遷理論，分別分析了原始財政、王權財政、公共財政、計劃財政及其財政層級制度的歷史變遷和基本特征。通過選取政府層級結構、地方分權程度、公共治理水平等三個關鍵影響因素，探討和選擇財政層級制度最優(yōu)的變遷路徑：對于聯(lián)邦制國家，由于其財政層級制度與政府層級結構是“一維關系”，故其財政層級制度的變遷路徑與政府層級結構的變遷路徑基本一致；對于單一制國家，則因政府層級結構、地方分權程度、公共治理水平三個因素的影響“集成”不同，而產生不同的變遷路徑，其中，通過影響因素的“三維”甚至“多維”的“矢量整合”，才是財政層級制度變遷的最佳路徑。 ……為使財政層級制度互動式改革達到預期目標，還要采取相應的對策措施，夯實財政層級制度的基礎，具體包括：財政層級基礎地位格局的構建，如應賦予村居自治組織的財政層級地位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財政層級不同的地位，以及特殊功能區(qū)的財政層級地位；財政層級縱向制衡機制的設計，如健全上級對下級的財政層級制衡機制，健全下級對上級的財政層級制衡機制，建立有下屬各級代表參加的財政利益平衡機制；財政層級制度法律體系的完善，如完善憲法和預算法有關財政層級制度的規(guī)定，研究制定《財政基本法》、《財政收支劃分法》、《財政轉移支付法》并明確有關財政層級制度的規(guī)定，清理并提升與財政層級制度相關的規(guī)范性文件的法律層次。

　　周仕雅：1972年6月出生，浙江省蒼南縣人。經濟學博士，高紉會計師?，F(xiàn)任浙江省地方稅務局計劃財務處副處長，中共國家稅務總局黨校（國家稅務總局揚州稅務進修學院）兼職教授，浙江大學公共財政與經濟研究所兼職研究員，浙江金融職業(yè)學院會計專業(yè)指導委員會委員。主要研究方向為公共經濟理論與政策、財政體制、網(wǎng)絡經濟及電子稅收、稅務會計。先后參與世界銀行與中國政府技術合作項目以及財政部、國家稅務總局和浙江省社會科學規(guī)劃等10項課題的研究，獲“中國財稅法學教育研究會青年學者優(yōu)秀論文獎”，出版《中國稅法監(jiān)督基本問題》等4部著作（合著），在《財政研究》、《稅務研究》、《浙江社會科學》等刊物上發(fā)表學術論艾20多篇。