教育政策執(zhí)行研究：以進城就業(yè)農(nóng)民工子女義務教育政策執(zhí)行為例

　　在政策的各領域中，對執(zhí)行的研究開始得比較晚，沃爾夫等人把被忽視的政策執(zhí)行研究稱為“被丟失的章節(jié)”。從政策過程而言，政府部門一旦界定公共問題，確立政策目標，進行政策方案的規(guī)劃，然后經(jīng)過政策合法化的過程，取得公共政策的權(quán)威性，配置執(zhí)行政策的經(jīng)費預算，就形成了公共政策；然而，公共政策并非就此結(jié)束，而是另一新階段的開始，于是就出現(xiàn)政策執(zhí)行問題。要了解政策執(zhí)行得怎樣，就必須對政策效果及其影響進行分析評估，以便確定某項公共政策的實際價值和影響。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的決定》指出要“堅持教育優(yōu)先發(fā)展，促進教育公平”。教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，不僅要通過各方面政策更充分地體現(xiàn)出來，而且要反映在具體政策的執(zhí)行上，對農(nóng)民工子女義務教育問題的重視也不例外。隨著農(nóng)村城市化進程的加快，進城務工就業(yè)農(nóng)民子女的教育問題凸顯出來。2003年9月，教育部等六部委下發(fā)的《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確了“由流入地政府負責，以全日制公辦中小學為主”解決進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育問題。但政策的出臺不等于問題的解決。當前，貫徹《意見》的情況怎樣？困難何在？需要什么新的思路、政策和措施？ 本書試圖從政策執(zhí)行過程分析入手來回答這三個問題。借鑒K.G.班廷關于問題認定的邏輯結(jié)構(gòu)圖，綜合運用實證研究與文獻分析、制度分析與行為分析等方法，循著政策執(zhí)行問題察覺、政策執(zhí)行問題界定、政策執(zhí)行問題陳述的邏輯順序和分析框架進行研究。本書從“一項補償性教育政策的誕生”開始，描述了農(nóng)民工子女義務教育狀況，介紹了戶籍制度從產(chǎn)生、松動到改革的過程。著重分析了《流動兒童少年就學暫行辦法》與《意見》中對有關問題的不同提法，分析了中央政府解決農(nóng)民工子女義務教育問題的政策走向。對政策執(zhí)行過程的分析，是以對影響政策有效執(zhí)行的因素分析為基礎的。在確認“理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、環(huán)境因素四者，是政策執(zhí)行過程中所涉及的重要因素”的基礎上，進一步強調(diào)了政策執(zhí)行評價對政策有效執(zhí)行的影響。通過對上海、哈爾濱、北京三地貫徹《意見》情況的分析，發(fā)現(xiàn)流入地政府是在比較積極地行使著調(diào)解性自由裁量權(quán)，觀念上的約束已經(jīng)不是關鍵性的制約因素。但是，由于“兩為主”政策是一項“沒有新資源”的政策，流入地政府在利用既有資源來執(zhí)行新政策的過程中陷入困境。流入地政府遇到的另一個困難是弄不清楚決策者真正要達到的目標。由于《意見》沒有明確評估標準，導致人們把“公辦學校入學率”作為衡量流入地政府執(zhí)行“兩為主”政策效果的唯一標準。本書的基本結(jié)論是： 第一，對于像上海、北京這樣的流入地政府來講，在現(xiàn)有的條件下使所有的農(nóng)民工子女都進入公辦中小學讀書，這個目標過高?！皟蔀橹鳌闭叩膱?zhí)行必須走漸進的路線，積極扶持簡易學校是實現(xiàn)“使進城務工就業(yè)農(nóng)民子女受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務教育普及程度達到當?shù)厮健钡倪^渡性工作，必須得到重視。第二，對于已經(jīng)進入公辦學校的農(nóng)民工子女來說，僅僅強調(diào)“入學機會均等”這個目標又“過低”。還不能真正表達“兩為主”政策所強調(diào)的“一視同仁”的教育機會均等的價值內(nèi)涵。公辦學校從行動上接收農(nóng)民工子女到心理上接納農(nóng)民工子女還有一段距離，以教師激勵為前提加強制度建設是實現(xiàn)使農(nóng)民工子女義務教育狀況得到明顯改善的政策目標的關鍵。第三，修訂后的《義務教育法》將均衡發(fā)展納入了法制的軌道。第十二條規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當?shù)厝嗣裾畱敒槠涮峁┢降冉邮芰x務教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”從完全制度缺失到實質(zhì)性的制度缺失是一個大的問題，如何防范實質(zhì)性制度缺失是政策有效執(zhí)行的關鍵。同樣的問題又擺在面前，我們的政策執(zhí)行研究遠沒有結(jié)束。

　　周佳，女，1973年12月出生于黑龍江省哈爾濱市。2005年6月畢業(yè)于北京師范大學教育學院，獲教育學博士學位?，F(xiàn)為黑龍江大學教育學院副教授、碩士生導師、中國高等教育學會高等教育管理分會理事。 主要研究領域為教育政策學、教育基本理論。2003年以來在《中國教育學刊》、《比較教育研究》、《清華大學教育研究》等學術(shù)期刊上發(fā)表論文20余篇；主持并完成省級人文社會科學研究課題、教育科學規(guī)劃重點課題5項，其中1項獲黑龍江省高校人文社會科學研究優(yōu)秀成果一等獎。