政府公共支出行為的成本

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政工作管理的重心一直放在收入管理方面，尤其是 1994年實(shí)行稅制改革以來(lái)，政府進(jìn)一步加大了對(duì)公共收人的管理，并逐步建立了以稅收為主體，以公債和規(guī)費(fèi)為補(bǔ)充的公共收人體系，其收入行為也日漸規(guī)范和有效。相比之下，政府的公共支出改革與管理則嚴(yán)重滯后，尤其是政府公共支出行為欠規(guī)范和缺乏效率，因而成了現(xiàn)階段我國(guó)整個(gè)財(cái)政管理工作的薄弱環(huán)節(jié)。隨著我國(guó)現(xiàn)代公共財(cái)政框架的構(gòu)建，隨著我國(guó)改革開放的進(jìn)一步深入和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的公共支出管理與改革及其行為規(guī)范和效率的提高，對(duì)提升政府公共管理的效能和公共部門的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力具有重要的戰(zhàn)略意義。基于這一理念和思考，本書就我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期存在的相關(guān)制度缺陷、政府公共支出管理效率低下和欠規(guī)范為背景，依據(jù)社會(huì)契約理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論的基本原理和相關(guān)理論，運(yùn)用公開的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)政府公共支出行為的成本、效益進(jìn)行實(shí)證研究，旨在建立一個(gè)基本分析框架，探索政府公共支出行為及其成本一效益的基本理論與方法以及高績(jī)效政府的公共支出行為規(guī)范與路徑選擇。本書第一章依據(jù)的起點(diǎn)是契約經(jīng)濟(jì)學(xué)原理與社會(huì)契約理論，解釋社會(huì)和國(guó)家的來(lái)源問題，這實(shí)際上也就是政府公共支出行為的理論基礎(chǔ)。社會(huì)契約理論認(rèn)為，國(guó)家、（政府）是人民訂立契約的產(chǎn)物，政府的權(quán)力來(lái)源于人民讓渡的權(quán)利。國(guó)家的根本任務(wù)和目的就是保障每個(gè)締約者的人身和財(cái)富。用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者的說(shuō)法，政府存在的意義，就是要界定產(chǎn)權(quán)，制定社會(huì)基本規(guī)則，降低交易費(fèi)用，使社會(huì)的產(chǎn)出最大化，以增加國(guó)家的收入，從而滿足政府支出的需要，也即通常所說(shuō)的社會(huì)公共需要。第二章是全文的基礎(chǔ)，包括四個(gè)問題：一是政府的起源，解決為什么會(huì)有政府的問題’，為文章后面的民主決策、執(zhí)政為民建言奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。二是政府的職能界限，解決政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么的問題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重，要提高政府績(jī)效，就要弄清楚政府職能的界限，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和歸位。三是政府為什么會(huì)失靈？對(duì)政府失靈的根源進(jìn)行深層次的剖析，有利于對(duì)癥下藥。四是新公共管理理論分析，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析全球國(guó)家行政體制改革——重塑政府問題。第三章探討政府支出行為的理論發(fā)展線索，并進(jìn)行最新文獻(xiàn)檢索。與政府支出行為相關(guān)的公共支出理論主要包括公共支出增長(zhǎng)理論、公共產(chǎn)品理論、公共支出效益理論。全球范圍內(nèi)，公共支出規(guī)模呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)之勢(shì)已是不爭(zhēng)的事實(shí)，對(duì)此現(xiàn)象，既有公共經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的解釋，也有公共選擇理論方面的闡述。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)力圖從歷史的、實(shí)證的角度解釋政府支出規(guī)模不斷增長(zhǎng)的原因。公共選擇理論學(xué)派則從政府自身的、內(nèi)在的“行為”角度來(lái)闡述公共支出規(guī)模不斷增長(zhǎng)的事實(shí)。這些理論也為分析我國(guó)公共支出增長(zhǎng)，尤其是行政管理費(fèi)用的增長(zhǎng)提供了一定的理論依據(jù)。由于公共產(chǎn)品的特性，無(wú)論付費(fèi)與否，付費(fèi)多少，個(gè)人能享用的公共產(chǎn)品總量是相同的。公共產(chǎn)品的非排斥性導(dǎo)致的“免費(fèi)搭車”的可能性誘使追求效用最大化的個(gè)人隱瞞或扭曲自己的偏好，坐享由他人的付費(fèi)所形成的供給，由此造成公共產(chǎn)品的實(shí)際供給偏離帕累托效率。因此，對(duì)“免費(fèi)搭車”、真實(shí)地“偏好顯示”問題的研究，有助于公共產(chǎn)品有效供給，提高公共支出的效率。歷史上關(guān)于這些問題的理論研究及最新文獻(xiàn)，顯然對(duì)我國(guó)政府效率的提高具有啟示作用。政府的公共支出行為是一種公共選擇，其結(jié)果就是政治制度的安排和決定。政府公共支出的效率，關(guān)鍵在于把居民的消費(fèi)需求集合為社會(huì)的需求，即政府只有按照人民的意愿進(jìn)行資源配置才是有效率的。而講求政府的資源配置效率，實(shí)際上是對(duì)安排政府支出的政治制度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。這自然涉及成本一效益（收益）的有關(guān)概念和問題。成本一效益分析也就成了政府公共支出行為理論新的焦點(diǎn)和歸宿，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，成本一效益問題則成了政府行為規(guī)范的基本準(zhǔn)則。第四章是對(duì)成本一效益的一般研究。實(shí)際上也就是成本一效益分析的基本方法研究和系統(tǒng)論述。本章在前一章的基礎(chǔ)上進(jìn)一步地靠近本書的主題，即對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的成本、效益做概念上、理論上及其操作上的分析。首先從概念上著手，厘清政府與私人的成本、效益分析的異同；然后著眼于其理論根源：分別從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)及公共選擇理論方面分析，并最終統(tǒng)一到成本一效益分析的原則上來(lái)。對(duì)于具體的度量也給予了分析。第五章在第四章對(duì)成本一效益一般分析的基礎(chǔ)上，以10年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)12個(gè)地區(qū)政府的公共支出活動(dòng)進(jìn)行了成本二效益的實(shí)證研究。由于政府提供公共產(chǎn)品追求的是社會(huì)效益，而不是市場(chǎng)機(jī)制下的經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益的衡量缺乏準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)和可靠的估算方法及技術(shù)，使對(duì)政府的公共支出活動(dòng)做實(shí)證分析成為一大難題。首先是指標(biāo)的確定，既要考慮公共財(cái)政職能的方方面面，又要考慮宏觀經(jīng)濟(jì)因素以及社會(huì)成員機(jī)會(huì)均等的實(shí)現(xiàn)，因而把選定的指標(biāo)分為兩大類：“馬斯格雷夫式指標(biāo)”和“機(jī)會(huì)指標(biāo)”。通過對(duì)各地區(qū)政府的產(chǎn)出與效率的考核得出了結(jié)論：一是效率低下是我國(guó)各級(jí)政府當(dāng)前十分突出的問題，其原因是多方面的，但制度缺失與政府公共財(cái)政支出行為不規(guī)范是主要原因；二是產(chǎn)出并不等于效率，產(chǎn)出最高的，效率并不是最好的。因此，給我們的啟示是，不應(yīng)一味地追求產(chǎn)出。第六章探討了高績(jī)效政府的公共支出行為規(guī)范及路徑選擇。主要針對(duì)我國(guó)政府公共支出行為的現(xiàn)狀提出的一些政策建議。分為三個(gè)部分：一是對(duì)我國(guó)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的歷史做一個(gè)概括性的論述。新中國(guó)成立以后，長(zhǎng)時(shí)期實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使政府處于絕對(duì)壟斷的地位，并大大地影響了20世紀(jì)80年代以來(lái)的改革和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌進(jìn)程。二是分析論述目前我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的問題及原因。盡管經(jīng)過了20多年的改革，實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過渡，政府自身改革也有了一定的突破，如明晰了治國(guó)方略和政府目標(biāo)，政府機(jī)構(gòu)改革也逐步深入，政治民主化也進(jìn)一步推進(jìn)，但從總體上看，我國(guó)政府職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，政府自身改革仍然落后于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程，政府職能轉(zhuǎn)變力度也小于機(jī)構(gòu)改革的力度。且政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈h(yuǎn)見、深度和系統(tǒng)性，治標(biāo)不治本。在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)自治治理的關(guān)系上，一系列深層次的矛盾尚待解決。這些影響高績(jī)效政府的因素歸納起來(lái)有：公共治理不健全，各級(jí)政府仍然掌握過大的資源配置權(quán)、政府公共支出行為“缺位”、 “錯(cuò)位”和“越位”情況還很嚴(yán)重；政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)的市場(chǎng)化改革不配套；經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的不同步，法制建設(shè)中立法與執(zhí)法的不同步即立法強(qiáng)、執(zhí)法弱導(dǎo)致政府行為尋租與腐??；官員預(yù)算最大化；制度環(huán)境層次中激勵(lì)不相容以及不完善的財(cái)政體制等。三是對(duì)策部分，即實(shí)現(xiàn)政府公共支出規(guī)范化、理性化，創(chuàng)建高績(jī)效政府的路徑選擇的建言與獻(xiàn)策。主要包括以公共利益為目標(biāo)，創(chuàng)建科學(xué)有效的委托途徑；以機(jī)構(gòu)活力為導(dǎo)向，引入新公共管理模式；以法制監(jiān)督為保證，引入外部制衡力量幾個(gè)方面。這幾個(gè)方面的對(duì)策可以歸納為兩點(diǎn)：一是作為代理人的政府，要時(shí)刻把委托人（全體人民）的利益放在第一位；二是政府的公共支出行為要以最小的社會(huì)成本獲得既定的社會(huì)效益。因?yàn)檎仓С鲂袨槭且环N經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中有收益也有成本，只有當(dāng)收益大于成本時(shí)，才具有經(jīng)濟(jì)上的合理性。因此，政府公共支出行為，自始至終應(yīng)該進(jìn)行成本一效益分析。

　　李銀珠，江西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)士，暨南大學(xué)碩士，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)博士，現(xiàn)任暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教師。1982年本科畢業(yè)后留校任教，曾于1985年赴澳大利亞悉尼新南威爾士大學(xué)商學(xué)院進(jìn)修一年。1991年調(diào)入廣州金融?？茖W(xué)校任教，2000年調(diào)入暨南大學(xué)任教。一直在一線擔(dān)任教學(xué)工作，先后為專科生、本科生、研究生、函授生、夜大生等不同層次的學(xué)生開設(shè)了十幾門課程。主要研究方向?yàn)樨?cái)稅理論、金融理論。在《財(cái)政研究》、《會(huì)計(jì)研究》、《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》、《涉外稅務(wù)》等刊物發(fā)表論文三十余篇，參加過多項(xiàng)國(guó)家級(jí)課題、省部級(jí)課題。近來(lái)參加的有國(guó)家自然科學(xué)基金課題《基層財(cái)政與農(nóng)民增收關(guān)聯(lián)研究》（在研）、主持江西社科課題《地方政府規(guī)制理論與江西省地方政府行政能力綜合研究》（已結(jié)題）。