從十月革命勝利到現(xiàn)在，俄羅斯聯(lián)邦共頒布了兩部行政違法法典，即1984年行政違法法典和2001年行政違法法典。后者繼承了前者60%～70%的內容。但是，由于它們分別制定于蘇聯(lián)解體前后，俄羅斯聯(lián)邦社會發(fā)展的兩個不同歷史時期，它們的性質截然不同，在結構體系和基本內容方面也存在著明顯差別。對照比較上述兩部法典的結構和內容，可以看出，2001年行政違法法典的結構和主要內容有三大特點：（1）適應形勢發(fā)展變化的需要；（2）進一步完善個人權利自由的保護體系；（3）行政違法法律規(guī)范更加準確、具體。目前，我國正在醞釀進行司法改革，其中包括進行行政實體法和行政程序法的改革。我們對于包括俄羅斯聯(lián)邦在內的世界各國司法改革方面的經驗和教訓，都有必要加以了解和研究。鑒于多方面的原因，到目前為止，我國專家學者尚不了解俄羅斯聯(lián)邦的兩部行政違法法典。因此，譯者翻譯了上述兩部法典，并將其匯編成冊，以供我國立法機關、憲法與行政法學界的專家學者參考。序20世紀80年代，中國行政法正在起步階段。當時，《蘇維埃行政法》、《蘇聯(lián)和各加盟共和國行政違法立法綱要》等都曾是案頭常備的參考書籍。蘇聯(lián)劇變之后，我國對俄羅斯行政法的情況就知之甚少了。我常以此為憾。我國的行政法治和行政法學都處于發(fā)展階段。我們需要掌握世界各國行政法學的研究成果以提供參考；我們需要了解世界各國的行政法治情況，以資借鑒；更何況是與我們毗鄰的、正處于變動時期的俄羅斯大國！一次偶然的機會，了解到向文精通俄文，且正在研究俄羅斯的行政法。他告訴我，俄羅斯已制定了新的行政違法法典。不禁高興之極，當即希望他能盡快將新的俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典譯出，介紹給中國的讀者。向文的確是有心人。工作之余，爭分奪秒，以數月時間完成了這一大工程，將俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典呈送給了中國讀者。由于向文的艱苦努力，我們得以了解到：俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典極富特色。我還沒有看到過世界上有第二部這樣的法典。第一，它不僅從總體上規(guī)定了行政違法行為和行政責任，明確了什么是行政違法行為以及行政責任的種類，而且還將各個領域的行政違法行為都羅列于法典的分則，計17個領域，402種行政違法行為。這樣立法的難度很大，因為行政違法行為極為紛繁復雜，將之歸于一部法典之中，是很不容易的。但這樣做的好處是有利于貫徹處罰法定原則，有利于公民能明確預見自己行為的后果。這是法治的必備條件。第二，法典將處理違法行為案件的權力明確授予幾類不同的主體，但是重大的行政處罰權，如剝奪專門權利、沒收、有償收繳作為行政違法行為工具和直接對象的物品、取消資格、行政拘留、行政驅逐出俄羅斯聯(lián)邦國境等，只歸于法院。第三，法典將實體與程序規(guī)定放在一起。程序規(guī)定包括訴訟程序與執(zhí)行程序。無疑，就俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典的內容與規(guī)模而言，這確實是一部名副其實的法典。聯(lián)系我國行政違法領域方面的立法情況，做認真的比較研究，肯定將大有裨益。我想，這也就是向文翻譯這部法典的目的和意義所在。向文是知名的俄羅斯法律問題專家。他精通俄文，有很好的本國文字功底。因此，這部中文的俄羅斯法典，讀來通達暢快。向文無疑為我國行政法實務與理論界做了一件好事，在國外法典譯本的寶庫中，又增添了一部有價值的譯著。向文囑我為序，遂欣然命筆。應松年2004年2月29日于北京魏公橋畔譯者前言——兼談俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典的歷史發(fā)展俄羅斯聯(lián)邦從十月革命勝利到現(xiàn)在，共頒布了兩部行政違法法典，即1984年《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國行政違法法典》（以下簡稱1984年俄行政違法法典）和2001年《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》（以下簡稱2001年俄行政違法法典）。對照比較上述兩部法典的結構和內容，可以看出，后者繼承了前者60%～70%的內容。但是，由于它們分別制定于蘇聯(lián)解體前后，俄羅斯聯(lián)邦社會發(fā)展的兩個不同歷史時期，它們的性質截然不同，在結構體系和基本內容方面也存在著明顯差別。一、1984年俄行政違法法典（一）1984年俄行政違法法典的制定1917年11月7日（俄歷10月25日），以列寧為首的布爾什維克黨領導發(fā)動了十月社會主義革命，創(chuàng)建了世界上第一個社會主義國家。社會主義類型憲法的制定頒布，社會主義國家管理制度的誕生和完善，導致社會主義行政違法理論研究的產生和發(fā)展。但是，在俄羅斯聯(lián)邦，社會主義類型的行政違法法典一直到20世紀80年代才制定頒布。1977年10月7日，蘇聯(lián)最高蘇維埃通過了第四部蘇聯(lián)憲法。與前三部社會主義類型憲法相同的是，該憲法劃分了聯(lián)邦國家和各加盟共和國的職權范圍，規(guī)定了國家管理機關的組織和活動原則。與前三部社會主義類型憲法不同的是，該憲法首次確認了公民在國家管理領域的基本權利和自由。例如，“蘇聯(lián)公民有權參加國家事務和社會事務的管理”；“有權向國家機關和社會組織提出改進工作的建議，并對其工作中的缺點提出批評”，“公職人員必須在法定期限內審議公民的建議和申訴，作出答復并采取必要的措施”；“尊重人格、保護公民的權利和自由，是一切國家機關、社會組織和公職人員的義務”；“蘇聯(lián)公民有對公職人員、國家機關和社會組織的行為提出控告的權利”，“對公職人員違反法律、擅越權限、損害公民權利的行為，可以依照法定程序向法院提出控告”；“對于國家機關和社會組織以及公職人員履行職責時違法行為造成的損失，蘇聯(lián)公民有要求賠償的權利?！痹搼椃ㄔ跀U大公民民主權利的同時，還強調公民權利與義務的一致性。例如，它規(guī)定，“權利與自由的實施同他們履行自己的義務是不可分的。蘇聯(lián)公民必須遵守蘇聯(lián)憲法和蘇聯(lián)法律，尊重社會主義公共生活準則，無愧于蘇聯(lián)公民的光榮稱號”。依照上述憲法原則，蘇聯(lián)最高蘇維埃于1980年10月23日通過了蘇聯(lián)歷史上第一個《蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟和各加盟共和國行政違法立法原則》（以下簡稱《蘇聯(lián)和各加盟共和國行政違法立法原則》）。該立法原則共有4章42條。第一章為“總則”，規(guī)定了行政違法立法的任務、蘇聯(lián)和各加盟共和國在行政違法立法工作方面的職權劃分等內容。第二章為“行政違法行為和行政責任”，規(guī)定了行政違法行為的概念、行政處罰的種類、科處行政處罰的一般規(guī)則等內容。第三章為“審理行政違法案件的機關”，規(guī)定了多元化的行政裁判制度。例如，作為行政機關的區(qū)（市）、市鎮(zhèn)村蘇維埃執(zhí)行委員會下設的行政委員會，鎮(zhèn)村蘇維埃執(zhí)行委員會，內務機關、國家檢查機關和蘇聯(lián)立法文件授權的其他機關（公職人員），以及作為司法機關的區(qū)（市）人民法院（人民審判員），均可以依照法律規(guī)定處理行政違法案件。而在法定條件下，上述機構可以將行政違法材料移交同志審判會、社會組織或勞動集體處理。第四章為“行政違法案件的訴訟程序”，規(guī)定了行政違法行為筆錄、訴訟保全措施、行政違法案件的審理地點和期限、行政違法案件的審理進程、行政違法案件的決議、對行政違法案件的決議提出上訴和抗訴、對行政違法案件決議所提出上訴和抗訴的審理、行政處罰決議的執(zhí)行、行政處罰決議的執(zhí)行時效等內容。俄羅斯聯(lián)邦（正式名稱為俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國）當時是蘇聯(lián)組成中的一個加盟共和國。1984年6月20日，俄羅斯聯(lián)邦最高蘇維埃依照上述行政違法立法原則通過了本共和國的行政違法法典。（二）1984年俄行政違法法典的主要內容《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國行政違法法典》，即1984年俄行政違法法典，由5編32章組成。第一編為“通則”，它再現(xiàn)了1980年《蘇聯(lián)和各加盟共和國行政違法立法原則》第一章總則部分的規(guī)定。第二編“行政違法行為和行政責任”劃分為總則和分則兩個部分?？倓t由3章組成，分別為行政違法行為和行政責任、行政處罰、科處行政處罰。分則由10章組成，羅列了十個領域的行政違法行為。例如，侵犯公民權利和危害居民健康的行政違法行為，侵犯社會主義財產的行政違法行為，自然環(huán)境、歷史文化古跡保護領域的行政違法行為，工業(yè)、熱能和電能利用領域的行政違法行為，農業(yè)和獸醫(yī)－衛(wèi)生防疫規(guī)則領域的行政違法行為，運輸、公路部門和通訊領域的行政違法行為，住宅公用事業(yè)和公用事業(yè)領域的行政違法行為，商業(yè)財務領域的行政違法行為，危害社會秩序的行政違法行為，危害法定管理秩序的行政違法行為。第三編為“被授權審理行政違法案件的機關”，由一般規(guī)定、行政違法案件的管轄兩章組成。該編依據1980年《蘇聯(lián)和各加盟共和國行政違法立法原則》的規(guī)定，確認了多元化的行政裁判制度。第四編為“行政違法案件的訴訟程序”，由6章組成，分別是一般規(guī)定，行政違法行為筆錄，行政扣留、物品檢查、扣押物品和文件，行政違法案件訴訟程序的參加人，行政違法案件的審理，對行政違法案件決議的上訴和抗訴。第五編為“行政處罰決議的執(zhí)行”，由10章組成。該編除“一般規(guī)定”外，還規(guī)定了九種行政處罰決議的執(zhí)行程序：訓誡決議的執(zhí)行程序、罰款決議的執(zhí)行程序、有償收繳物品決議的執(zhí)行程序、沒收決議的執(zhí)行程序、剝奪專門權利決議的執(zhí)行程序、勞動改造決議的執(zhí)行程序、拘留決議的執(zhí)行程序、賠償財產方面決議的執(zhí)行程序、行政驅逐出俄羅斯聯(lián)邦國境決議的執(zhí)行程序。（三）1984年俄行政違法法典的主要特點1984年俄行政違法法典的主要特點如下：1．社會主義類型的行政違法法典在蘇聯(lián)，1977年蘇聯(lián)憲法被視為確認發(fā)達社會主義社會事實的憲法。依據1977年蘇聯(lián)憲法和1980年《蘇聯(lián)和各加盟共和國行政違法立法原則》制定頒布的1984年俄行政違法法典，是一部社會主義類型的行政違法法典。例如，1984年俄行政違法法典第1條規(guī)定，行政違法立法的任務，是“保衛(wèi)蘇聯(lián)的社會制度，保護社會主義財產”，“加強社會主義法制”，“教育公民準確地和始終不渝地遵守蘇聯(lián)憲法、俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國憲法和蘇維埃法律”，“尊重社會主義公共生活準則，誠實履行自己對社會主義的義務和責任”。第10條規(guī)定：“行政違法行為（不合乎行為準則的舉止）是指立法對其規(guī)定了行政責任的，危害國家秩序或社會秩序，侵犯社會主義財產，侵犯公民的權利和自由，危害法定管理秩序的違法的、有過錯的（故意的和過失的）行為或不作為。”第232條規(guī)定：“機關（公職人員）應當根據建立在全面、充分和客觀地研究所有案情基礎上形成的內部信念，并遵循法律和社會主義法律意識評價證據。”2．行政實體法和行政程序法的綜合體1984年俄行政違法法典既包括行政實體法規(guī)范，也包括行政程序法規(guī)范。例如，其第一編“通則”、第二編“行政違法行為和行政責任”中的總則和分則部分為行政實體法規(guī)范?？倓t規(guī)定了行政責任制度本身；分則羅列了行政違法行為的種類，并對各種行政違法行為規(guī)定了相應種類的行政處罰。第三編“被授權審理行政違法案件的機關”、第四編“行政違法案件的訴訟程序”、第五編“行政處罰決議的執(zhí)行”為行政程序法規(guī)范。與1960年俄刑法典、民法典、刑事訴訟法典、民事訴訟法典相比，1984年俄行政違法法典的內部結構具有明顯特點。3．行政違法法典的首要任務是維護國家利益1936年蘇聯(lián)憲法確認了蘇聯(lián)社會主義模式，即高度集中的社會主義經濟政治體制。該模強調國家的管理職能，其特點之一是對整個國民經濟實行計劃管理，用行政命令的辦法管理經濟。正因為這樣，該模式強調公民要誠實履行自己對國家的義務和責任。1977年蘇聯(lián)憲法盡管對上述體制進行稍許改革，但并未能觸動該體制的整個框架。依據1977年蘇聯(lián)憲法制定頒布的1980年《蘇聯(lián)和各加盟共和國行政違法立法原則》、1984年俄行政違法法典在規(guī)定行政違法立法的任務時，都把保衛(wèi)蘇聯(lián)的社會制度、保護社會主義財產擺在首要地位，其次才是維護公民的權利和自由，維護企業(yè)、機構和組織的權利和合法利益。與此相適應，1984年俄行政違法法典僅規(guī)定自然人的行政責任。其中，主要規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦公民的行政責任。二、2001年俄行政違法法典（一）2001年俄行政違法法典的制定原因制定俄羅斯聯(lián)邦新行政違法法典的必要性是由多方面的因素決定的。概括起來，主要有下述兩大因素：一是俄羅斯聯(lián)邦國家制度的改變要求制定與之相適應的行政違法法典，二是1984年俄行政違法法典雖經多次修改，但仍然存在眾多的缺陷和問題。1．國家制度的改變要求制定新行政違法法典1984年俄行政違法法典制定頒布后經歷了七十多次修改補充，但仍然有著社會主義的烙印。而1993年俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法的一個鮮明特點，是指明了把俄羅斯聯(lián)邦改造為資本主義憲政國家的方向。國家制度的根本性變化，要求俄羅斯聯(lián)邦整個司法制度，其中包括行政違法法律制度做出與之相適應的變化。這就是說，司法制度得改變其社會主義性質。第二，俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法首次確認了人和人的權利與自由是最高價值原則、國家和公民相互承擔責任原則。例如，其第2條宣布，“人的權利和自由是最高價值”?！俺姓J、恪守和捍衛(wèi)人和公民的權利與自由，是國家的義務?！鄙鲜鰬椃ㄔ瓌t要求把保護人和公民的權利與自由作為行政違法立法的首要任務。2001年12月31日頒布、2002年7月1日生效的俄羅斯聯(lián)邦新行政違法法典已經做出相應規(guī)定。例如，其第2條在規(guī)定行政違法法典任務時，把“保護個人，保護人和公民的權利與自由，保護公民的健康、居民的衛(wèi)生防疫安全，維護公共道德，保護環(huán)境”的任務，放在“維護行使國家權力的法定程序，維護社會秩序和公共安全”的任務之前。與之相適應，2001年俄行政違法法典分則對各個社會生活領域里侵犯人和公民權利與自由的行政違法行為規(guī)定了行政責任。與1984年俄行政違法法典相比，2001年俄行政違法法典在這方面的條文顯著增加。例如，1984年俄行政違法法典分則關于侵犯公民權利的行政違法行為共30條，而2001年俄行政違法法典分則列舉的此類條文達44條。1984年俄行政違法法典分則關于危害居民健康的條文僅4條，而2001年俄行政違法法典分則列舉的此類條文達14條。除上述之外，2001年俄行政違法法典分則還對其他領域里侵犯公民權利的行政違法行為規(guī)定了行政責任。例如，在“財產保護領域的行政違法行為”一章里，規(guī)定了“小額侵占行為”、“毀滅或毀壞他人財產的行為”、“侵犯著作權及鄰接權、發(fā)明權和專利權的行為”、“擅自占用飲用水和日常生活用水供應源防疫保護區(qū)地塊的行為”等的行政責任。2．1984年俄行政違法法典存在眾多缺陷1984年俄行政違法法典是在20世紀70年代末80年代初的特定歷史條件下，依據1977年蘇聯(lián)憲法制定的。它反映了當時蘇聯(lián)社會主義模式的主要特點，符合當時蘇聯(lián)法學的理論水平和蘇聯(lián)人民的思想認識水平。自其通過到2001年12月31日頒布俄羅斯聯(lián)邦新行政違法法典的17年里，1984年俄行政違法法典經歷了72次修改補充。其中，1990年2月底以前，以俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國最高蘇維埃主席團頒布命令的形式進行了20次修改補充；1991年12月底以前，以俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國法律的形式進行了5次修改補充；1993年8月底以前，以通過俄羅斯聯(lián)邦法律的形式進行了7次修改補充；2001年3月底以前，以通過俄羅斯聯(lián)邦法律的形式進行了35次修改補充，以俄羅斯聯(lián)邦憲法法院通過決議、裁定的形式進行了5次修改補充。盡管這樣，1984年俄行政違法法典最初文本存在的缺點和問題，仍然有很多未能得到克服和解決?，F(xiàn)舉例如下：（1）部分規(guī)定仍然與憲政原則相抵觸。經過多次修改補充的1984年俄行政違法法典的部分規(guī)定，仍然與1993年俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法第一章規(guī)定的憲政原則相抵觸。例如，1984年俄行政違法法典的首要任務在于維護國家利益。而在1993年俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法通過后，應當按照“人的權利和自由是最高價值”的憲政原則，將行政違法法典的重心轉移到保護公民權利方面來。（2）行政感化措施不對稱。在1984年俄行政違法法典頒布后的17年里，該法典經歷了頻繁的修改補充。這些修改補充在某種程度上解決了1984年俄行政違法法典最初文本存在的缺點和問題，維護了訴訟程序參加人的合法權益。但同時又產生了行政責任措施不對稱，難于適用法典的問題。例如，在未經任何修改的行政違法法典條文里，罰款數額沒有發(fā)生變化。例如，對自然環(huán)境保護領域的行政違法行為科處5盧布以上100盧布以下的罰款。如果考慮到蘇聯(lián)解體后的通貨膨脹因素，這些罰款已經成為象征性的制裁，沒有任何實際意義。而在經過修改補充的大量新條文里，罰款數額大大提高。例如，對道路交通領域、通訊領域、商業(yè)領域行政違法行為科處的罰款額大大提高（數額為最低勞動報酬額100倍以下的罰款）。一些俄羅斯聯(lián)邦法學家甚至指出，這樣頻繁的修改補充破壞了1984年俄行政違法法典內部的邏輯結構，降低了行政違法法律規(guī)范的質量。（3）未規(guī)定法人的行政責任。從總體上說，1977年蘇聯(lián)憲法強化了高度集中的社會主義經濟政治體制。其主要表現(xiàn)形式之一，是要求“集體農莊合作社所有制進一步向全民所有制接近”。到20世紀80年代，蘇聯(lián)的生產資料所有制形式高度單一化，國有企業(yè)占國家企業(yè)總數的90％以上。其他大部分為集體所有制企業(yè)（集體農莊）。既然國有企業(yè)的財產屬于全體人民所公有，并為代表人民的國家所占有，集體農莊的財產屬于集體農莊的全體勞動者公有，而且勞動人民是國家的主人，所以1984年俄行政違法法典通過之前，企業(yè)、機構和組織的行政責任問題不僅在立法上沒有加以規(guī)定，而且在理論上也沒有得到應有的解決。在法律文件中幾乎不使用“組織的行政責任”這一術語。例如，1961年7月21日，蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團發(fā)布了“關于進一步限制按照行政程序科處罰款的命令”。該命令禁止按照行政程序對企業(yè)、機構和組織科處罰款，僅規(guī)定對企業(yè)、機構和組織的公職人員科處罰款。這樣一來，強化了企業(yè)、機構、組織的公職人員在其工作單位維持法律秩序的個人責任。這種做法既掩蓋了具體過錯人的責任，也掩蓋了勞動集體成員的責任。只有到了蘇聯(lián)解體后，在1993年頒布的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國土地法典》、《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國企業(yè)、機構、組織、聯(lián)合組織在建筑方面的行政違法行為的行政責任法》中才初次直接規(guī)定了組織的行政責任。（二）2001年俄行政違法法典的制定過程2001年俄行政違法法典草案是由俄羅斯聯(lián)邦司法部在許多聯(lián)邦部的參與下制定的。早在1997年，俄羅斯聯(lián)邦國家杜馬就通過了一讀。俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)也就新行政違法法典草案發(fā)表了不同意見。但是，在立法進程中，圍繞稅收和收費領域行政違法行為、道路交通領域行政違法行為的行政責任問題開展的激烈爭論，導致法典草案的相應章被多次否決，一直到2001年12月31日才由俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)簽署公布。在2001年俄行政違法法典草案的審議過程中，國家道路交通檢查機構主張強化道路交通領域行政違法行為的行政責任，較多地適用剝奪駕駛員的運輸工具駕駛權。但是，國家杜馬的許多代表堅決反對過多地規(guī)定上述種類的行政處罰。最后，比較弱化行政責任的法典草案獲得通過。（三）2001年俄行政違法法典的結構和內容1．法典結構方面在法典結構方面，2001年俄行政違法法典與1984年俄行政違法法典的區(qū)別不大。例如，兩部行政違法法典都由5編32章組成。兩部法典都有五個部分，即總則、分則、被授權審理行政違法案件的主體、行政違法案件的訴訟程序、行政違法案件決議的執(zhí)行。法典結構的主要區(qū)別有兩點：（1）2001年俄行政違法法典不設“通則”。1984年俄行政違法法典的第一編為“通則”，第二編“行政違法行為和行政責任”劃分為總則和分則兩個部分。2001年俄行政違法法典將結構進一步規(guī)范化了。它不設通則部分，僅設總則和分則。2001年俄行政違法法典的總則部分，既包含了1984年俄行政違法法典通則部分的內容，又包含了1984年俄行政違法法典總則部分的內容。這樣一來，法典結構更加嚴謹、合理。（2）2001年俄行政違法法典各章條文僅按照本章順序排列。1984年俄行政違法法典共由5編32章組成。其最初文本分則各章條文按統(tǒng)一順序排列，不受其所在章的影響。但是，隨著時間的推移，法典分則的某些條文增加了許多新內容。這樣一來，1984年俄行政違法法典分則各章條文的排列順序出現(xiàn)了兩種情況：大部分條文按照統(tǒng)一順序排列，部分條文按照本章順序排列。由于俄羅斯聯(lián)邦目前處于轉型期，會不斷出現(xiàn)新的行政違法行為，2001年俄行政違法法典分則各章條文改為按本章順序排列。這樣既便于立法機關以后隨時增加新的行政違法行為種類，又便于讀者清楚地了解各章條文數，其缺點是讀者只有借助數學方法才能掌握整個法典共有多少條文。2．法典內容方面（1）總則基本內容方面。2001年俄行政違法法典繼承了1984年俄行政違法法典的眾多規(guī)定。兩部行政違法法典在總則基本內容方面的主要區(qū)別如下：第一，行政違法法典的性質不同。1984年俄行政違法法典屬于社會主義類型的行政違法法典。2001年俄行政違法法典依據俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法制定，其性質和前者截然不同。例如，1984年俄行政違法法典的任務，是“保衛(wèi)蘇聯(lián)的社會制度，保護社會主義財產”，“加強社會主義法制”，教育公民“尊重社會主義公共生活準則，誠實履行自己對社會主義的義務和責任”，等等。2001年俄行政違法法典取消了“社會主義”這一定語，抽象地稱保護個人，保護人和公民的權利與自由，保護公民的健康、居民的衛(wèi)生防疫安全，維護公共道德，保護環(huán)境，維護行使國家權力的法定程序，維護社會秩序和公共安全，保護財產，保護自然人的、法人的、社會的和國家的合法的經濟利益以免受行政違法行為的侵害，預防行政違法行為，是行政違法立法的任務。第二，增加行政違法法典原則。2001年俄行政違法法典在第一章標題中增加了行政違法立法原則方面的規(guī)定。行政違法立法的原則分別是法律面前一律平等原則、無罪推定原則、對行政違法行為適用行政強制措施時的法制保障原則。第三，行政違法行為的概念不同。2001年俄行政違法法典對1984年俄行政違法法典提出的行政違法行為概念，作出了重要修改補充。它規(guī)定，“自然人或法人違反法律的、有過錯的并被本法典或俄羅斯聯(lián)邦主體行政違法法規(guī)定了行政責任的行為（不作為）”，被視為行政違法行為。按照上述規(guī)定，不僅自然人是行政違法行為的主體，法人也可以成為行政違法行為的主體。這種規(guī)定有利于實現(xiàn)法治。第四，行政處罰的目的和種類不同。2001年俄行政違法法典和1984年俄行政違法法典在行政處罰的目的和種類方面有兩大區(qū)別：一是行政處罰的目的不同。1984年俄行政違法法典規(guī)定，行政處罰是責任措施，其適用的目的是用遵守蘇維埃法律、尊重社會主義公共生活準則的精神教育實施行政違法行為的人，以及預防違法者本人和其他人實施新的違法行為。2001年俄行政違法法典在行政處罰目的中取消了具有意識形態(tài)色彩的部分，但增加了禁止性規(guī)范：“行政處罰的目的不應當是降低實施行政違法行為的自然人的人格或者造成其肉體上的痛苦，也不應當是給法人的業(yè)務聲譽造成損害?！倍切姓幜P的種類不同。2001年俄行政違法法典繼承了1984年俄行政違法法典在行政處罰種類方面的規(guī)定。它們的區(qū)別僅在于，2001年俄行政違法法典取消了一種責任措施（勞動改造），增加了一種責任措施（取消資格）。例如，2001年俄行政違法法典規(guī)定，履行法人管理職能的人實施虛假破產或蓄意破產行為、破產時的非法行為、不正當管理法人的行為、越權訂立契約的行為，導致對其科處剝奪履行管理職能權6個月以上5年以下。（2）分則基本內容方面。同1984年俄行政違法法典分則相比，2001年俄行政違法法典分則規(guī)定的行政違法行為種類和數量都發(fā)生了重大變化。其主要表現(xiàn)如下：第一，增加一些新的行政違法行為種類。從蘇聯(lián)解體前夕起，俄羅斯聯(lián)邦的經濟體制逐漸由計劃經濟向市場經濟轉變。與此相適應，2001年俄行政違法法典在分則中增設了“財產保護領域的行政違法行為”、“企業(yè)家活動領域的行政違法行為”、“金融、稅收和收費、有價證券市場領域的行政違法行為”等專章。第二，把“危害法定管理秩序的行政違法行為”一章劃分為五章。1984年俄行政違法法典分則第十四章為“危害法定管理秩序的行政違法行為”。鑒于俄羅斯聯(lián)邦國家權力實行三權分立原則，國家權力制度和國有企事業(yè)管理制度徹底分離；鑒于俄羅斯聯(lián)邦內多種所有制形式的企業(yè)同時并存，且國際經貿活動頻繁；鑒于反恐怖活動斗爭的形勢嚴峻，征兵困難，2001年俄行政違法法典分則把“危害法定管理秩序的行政違法行為”一章劃分為5章。這五章分別是“侵犯國家權力制度的行政違法行為”、“俄羅斯聯(lián)邦國界保護領域、俄羅斯聯(lián)邦境內外國公民或無國籍人逗留制度保障領域的行政違法行為”、“海關事務領域（違反海關規(guī)則）的行政違法行為”、“違反管理秩序的行政違法行為”、“兵役登記領域的行政違法行為”。由于細化為5章，所以羅列的行政違法行為種類大大增加。（3）在行政裁判主體方面。1984年俄行政違法法典第194條規(guī)定了三種行政裁判主體：一是區(qū)、市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)、村人民代表蘇維埃執(zhí)行委員會下設的行政委員會、未成年人事務委員會；二是區(qū)（市）人民法院（人民審判員）；三是內務機關、國家檢查機構和其他機關（公職人員）。在上述三種機關的第一種機關中，行政委員會是惟一的一個專門成立的行政裁判機關，有權審理各種類型的行政違法案件。但是，由法律列為其他機關（公職人員）專門權限的行政違法案件除外。未成年人權利保護委員會由區(qū)、市、市轄區(qū)人民代表蘇維埃執(zhí)行委員會組建，負責審理未成年人實施的行政違法案件、父母或代行父母職責的人不履行撫養(yǎng)教育未成年人的案件、引誘未成年人飲用含酒精飲料或飲用導致人昏迷物質的案件等。第二種機關，即區(qū)（市）法院的法官審理下述案件：妨礙行使選舉權、干涉選舉委員會的工作、違反公決立法的案件，小額盜竊國家財產或公共財產的案件，損毀公共交通運輸工具及其內部設備的案件，在非規(guī)定場所銷售商品的案件，小流氓行為，故意不服從警察局工作人員合法命令或要求的案件，等等。第三種機關為內務機關（警察局）、國家檢查機構和其他機關。內務機關負責審理相當多的行政違法案件。例如，非法購買或保存小量麻醉品的案件、無醫(yī)生處方消費麻醉品的案件、違反道路交通規(guī)則的案件等。國家檢查機構負責審理其主管的相應領域的行政違法案件。2001年俄行政違法法典繼承了多元化的行政裁判制度。但與1984年俄行政違法法典相比，2001年俄行政違法法典確認的行政裁判制度發(fā)生了重大變化。其主要表現(xiàn)是：第一，鑒于俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法確認了聯(lián)邦和聯(lián)邦主體兩級立法體制，2001年俄行政違法法典把被授權審理行政違法案件的行政裁判主體劃分為兩大類：審理聯(lián)邦行政違法法典（2001年俄行政違法法典）所規(guī)定行政違法案件的行政裁判主體，審理聯(lián)邦主體行政違法法所規(guī)定行政違法案件的行政裁判主體。審理聯(lián)邦行政違法法典所規(guī)定行政違法案件的行政裁判主體有三種：一是普通法院的法官（治安法官）、衛(wèi)戍區(qū)軍事法院的法官、仲裁法院的法官；二是未成年人事務和未成年人權利保護委員會；三是聯(lián)邦執(zhí)行權力機關，聯(lián)邦執(zhí)行權力機關的機構、結構性分支機構和區(qū)域性機關以及聯(lián)邦法律或俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)、俄羅斯聯(lián)邦政府規(guī)范性法律文件授權的其他國家機關。審理聯(lián)邦主體行政違法法所規(guī)定行政違法案件的行政裁判主體有四種：一是治安法官，二是未成年人事務和未成年人權利保護委員會，三是俄羅斯聯(lián)邦主體被授權的執(zhí)行權力機關和機構，四是按照俄羅斯聯(lián)邦主體立法組建的行政委員會、其他的合議制機關。第二，2001年俄行政違法法典顯著擴大了法官的管轄范圍。其主要表現(xiàn)有兩點：一是在上述兩大類行政裁判主體中，法官（治安法官）都被擺在第一位；二是在第一類行政裁判主體中，法官（治安法官）的管轄范圍顯著擴大。例如，2001年俄行政違法法典第23條之一規(guī)定，法官有權審理133種行政違法案件。除此之外，法官還有權審理聯(lián)邦行政違法法典規(guī)定的其他行政違法案件。其條件是，收到行政違法案件的機關和公職人員將收到的案件移送給法官審理。此類行政違法案件共有73種。這樣一來，法官有權審理的行政違法案件，占2001年俄行政違法法典所列舉行政違法案件的1/2。（4）在行政違法案件的訴訟程序方面。在行政違法案件的訴訟程序方面，2001年俄行政違法法典繼承了1984年俄行政違法法典的大部分規(guī)定。與1984年俄行政違法法典不同的是，2001年俄行政違法法典“行政違法案件的訴訟程序”一編的結構更加合理，規(guī)定更加充實。其具體表現(xiàn)如下：第一，結構更加合理。2001年俄行政違法法典“行政違法案件的訴訟程序”一編，除“一般規(guī)定”外，還有六章具體規(guī)定。這和1984年俄行政違法法典區(qū)別不大。但是，2001年俄行政違法法典各章的設置比較合理。例如，在“行政違法案件訴訟程序的參加人及其權利與義務”、“證明的對象，證據，證據的評價”、“行政違法案件訴訟保全措施的采取”三章之后，設立“提起行政違法案件”、“審理行政違法案件”、“重新審理行政違法案件的決議和決定”三章。第二，規(guī)定更加充實。與1984年俄行政違法法典相比，2001年俄行政違法法典關于訴訟程序一編的內容更加充實。例如，增設了“證明對象，證據，證據的評價”專章。在“一般規(guī)定”一章里，增加了請求、行政違法案件訴訟程序所使用的語言、行政違法案件的訴訟費等專條。在關于行政違法案件訴訟程序保全措施一章，1984年俄行政違法法典僅規(guī)定了4種保全措施（押送，行政扣留，人身搜查、物品檢查，扣押物品和文件），2001年俄行政違法法典規(guī)定了9種訴訟保全措施。它們分別是：押送；行政扣留；人身搜查、物品檢查、自然人運輸工具的檢查，屬于法人所有的房屋、物品和文件所在地的檢查；扣押物品和文件；停止駕駛相應種類的運輸工具；醉酒狀態(tài)時的體格檢查；扣押運輸工具，禁止其運營；查封貨物、運輸工具和其他物品；拘傳。在關于提起行政違法案件一章里，1984年俄行政違法法典僅概括地規(guī)定了行政違法行為筆錄的內容，高度概括地列舉了被授權制作筆錄的公職人員以及不需要制作筆錄的情況。2001年俄行政違法法典不僅詳細列舉了被授權制作筆錄的公職人員（80多種），而且增加了筆錄制作期限、筆錄的送達、行政調查等專條。在關于審理行政違法案件一章里，2001年俄行政違法法典對準備審理案件、審理案件的程序、作出的決議或裁定三個環(huán)節(jié)做出更詳細的規(guī)定。（5）行政違法案件決議的執(zhí)行方面。2001年俄行政違法法典“行政違法案件決議的執(zhí)行”一編，繼承了1984年俄行政違法法典的結構和大部分內容。與1984年俄行政違法法典不同，2001年俄行政違法法典一是刪除了“勞動改造決議的執(zhí)行程序”；增加了“取消資格決議的執(zhí)行”，二是為了解決執(zhí)行難的問題，增加了“分期執(zhí)行”、“中止執(zhí)行”、“對居住在俄羅斯聯(lián)邦境外或俄羅斯聯(lián)邦境內沒有財產的人執(zhí)行行政處罰決議”、“行政處罰決議執(zhí)行程序的終結”等專條。（四）2001年俄行政違法法典的主要特點縱觀2001年俄行政違法法典的結構和主要內容，可以發(fā)現(xiàn)此法典有下述三大特點：1．適應形勢發(fā)展變化的需要2001年俄行政違法法典的一個重要特點，就是適應形勢發(fā)展變化的需要。其主要表現(xiàn)如下：（1）適應市場經濟發(fā)展的現(xiàn)狀。目前，俄羅斯聯(lián)邦正處于經濟體制的轉型期，各種所有制形式的經營主體同時共存。為了保障市場經濟體制的順利確立，使各種法人在其活動中遵守法制，2001年俄行政違法法典總則修改了行政違法行為的概念。它不僅像1984年俄行政違法法典那樣指出自然人是行政責任主體，而且首次明文規(guī)定法人也是行政責任主體。除此之外，2001年俄行政違法法典還在分則中增設了“財產保護領域的行政違法行為”、“企業(yè)家活動領域的行政違法行為”、“金融、稅收和收費、有價證券市場領域的行政違法行為”等專章，刪除了“小額投機買賣行為”、“在國家和合作社的商店里大量購買面包及其他食品用于喂養(yǎng)牲畜和家禽的行為”等條款。為了創(chuàng)造外商投資的良好環(huán)境，在“危害社會秩序和公共安全的行政違法行為”一章里增設了“展示法西斯標志物或象征的行為”等專條。同時，顯著加大了對小流氓行為的懲罰力度。例如，科處數額為最低勞動報酬額5倍以上15倍以下的行政罰款，或給予15日以下的行政拘留。（2）適應車臣恐怖主義武裝活動加劇的現(xiàn)狀。第二次車臣軍事行動后，俄羅斯聯(lián)邦軍隊消滅了大部分的恐怖主義武裝，并占領了除偏僻山區(qū)之外的車臣大部分土地。但是，車臣武裝殘部抓住可乘之機，在莫斯科以及其他地區(qū)頻繁進行爆炸、襲擊軍人和警察的恐怖活動。面對車臣恐怖主義武裝活動加劇的現(xiàn)狀，俄羅斯聯(lián)邦除對1996年刑法典進行修改補充外，還在2001年俄行政違法法典分則中作出兩類相應規(guī)定。第一類是增加一些相關條款。例如，“故意地虛假呼叫特勤局的行為”、“違反緊急狀態(tài)制度要求的行為”、“穿越俄羅斯聯(lián)邦國界非法運送人員的行為”、“違反法定檢查站（點）通過程序的行為”、“違反武器及其彈藥的生產、銷售、收藏、陳列、登記、保管、攜帶或銷毀規(guī)則的行為”、“在民用武器和公務用武器上安置無聲射擊裝置或夜視鏡（瞄準配套裝置）的行為”、“違反武器的登記（重新登記）期限或違反將武器提交清點期限的行為”、“郵寄武器，違反武器及其彈藥的轉送、運輸或使用規(guī)則的行為”等專條。第二類是顯著加大對上述行政違法行為及相關行為的懲罰力度。例如，對違反法定檢查站（點）通過程序的行為，科處數額為月最低勞動報酬額40倍以上50倍以下的行政罰款；對外國公民或無國籍人違反在俄羅斯聯(lián)邦逗留制度的行為，科處數額為月最低勞動報酬額5倍以上10倍以下的行政罰款，并處或不并處行政驅逐出俄羅斯聯(lián)邦國境。（3）適應行政處罰決議執(zhí)行難的現(xiàn)狀。2000年以前，俄羅斯聯(lián)邦的經濟連年滑坡。許多企業(yè)經營不善或破產，大部分公民生活水平下降。再加上法制滯后，思想混亂，出現(xiàn)了法院判決和行政處罰決議執(zhí)行難的問題。為了解決行政處罰決議執(zhí)行難的問題，2001年俄行政違法法典采取了兩項措施。一是完善了行政違法案件的訴訟保全措施體系。它在保留押送，行政扣留，人身搜查、物品檢查，扣押物品和文件等訴訟保全措施的基礎上，增加了自然人運輸工具的檢查，屬于法人所有的房屋、物品和文件的檢查，停止駕駛相應種類的運輸工具，醉酒狀態(tài)時的體格檢查，扣押運輸工具、禁止其運營，查封貨物、運輸工具和其他物品，拘傳等訴訟保全措施。二是在行政違法案件決議執(zhí)行的“一般規(guī)定”一章里，增加了“暫緩執(zhí)行和分期執(zhí)行行政處罰決議”、“中止執(zhí)行行政處罰決議”、“對居住在俄羅斯聯(lián)邦境外或在俄羅斯聯(lián)邦境內沒有財產的人執(zhí)行行政處罰決議”、“行政處罰決議執(zhí)行程序的終結”等專條。2．進一步完善個人權利自由的保護體系2001年俄行政違法法典強調的不是維護國家利益，而是維護人和公民的權利和合法利益。所以，它在完善個人權利和自由的保護體系，使國家行政違法立法民主化方面邁出了一大步。其主要表現(xiàn)如下：（1）分則的主要目的是保護公民權利。2001年俄行政違法法典分則一編共有17章。該編第一章，也是最大的一章（44條），全部用于保護公民選舉、勞動、社會經濟方面的權利和自由。其他各章也在規(guī)定不同領域行政違法行為行政責任的同時，保護了公民的其他憲法權利。例如，第六章為危害居民健康、危害衛(wèi)生防疫安全的行政違法行為規(guī)定了行政責任，第八章規(guī)定了自然環(huán)境保護和自然利用領域40種行政違法行為的行政責任。它們保護了公民的良好生活環(huán)境權、健康權、知情權等。第十四章規(guī)定了商業(yè)領域25種行政違法行為的行政責任，保護了消費者的合法權益。第二十章為危害社會秩序和公共安全的27種行政違法行為規(guī)定了行政責任，保護了公民的政治自由和人身不受侵犯等權利。2001年俄行政違法法典的另一特點，是和1996年俄羅斯聯(lián)邦刑法典一起，打擊破壞選舉、妨礙公民行使選舉權的一切犯罪行為和行政違法行為。例如，俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行刑法典第141條規(guī)定了妨礙行使選舉權或妨礙選舉委員會工作罪，第142條規(guī)定了偽造選舉證件、全民公決證件或不正確計算選票罪。而2001年俄行政違法法典分則第一章用26個專條為選舉領域、全民公決領域的行政違法行為規(guī)定了行政責任。這樣一來，任何破壞選舉、干擾選舉權行使的行為都在打擊之列，沒有任何法律漏洞，就能有效保障公民選舉權的行使。（2）詳細規(guī)定行政違法案件的訴訟程序?？紤]到俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法、歐洲人和公民權利公約的要求，2001年俄行政違法法典詳細規(guī)定了行政違法案件的訴訟程序。其規(guī)定既保障受害人的權利，也保障被告人的權利。例如，按照2001年俄行政違法法典的規(guī)定，關于行政違法行為的任何決議，不管是由法官，還是由機關、公職人員作出的，都可以向上級司法機關提出上訴和抗訴。不僅律師，而且任何具備高等法律教育程度的人，都可以作為被追究責任者的辯護人。如果說在1984年俄行政違法法典中只有52條規(guī)定訴訟程序問題，那么在2001年俄行政違法法典中規(guī)定訴訟程序問題的條文比它多2倍。（3）只有法院才能科處剝奪專門權利等處罰。2001年俄行政違法法典繼承了1984年俄行政違法法典確認的多元化的行政裁判制度。但是，2001年俄行政違法法典顯著擴大了法院審理行政違法案件的職權范圍，把法院置于行政裁制主體的首位。除此之外，2001年俄行政違法法典規(guī)定，只有法院才能科處下述6種行政處罰：剝奪專門權利、沒收、有償收繳作為行政違法行為工具或行政違法直接對象的物品、取消資格、行政拘留、行政驅逐出俄羅斯聯(lián)邦國境?？傊?001年俄行政違法法典的上述規(guī)定有利于保障人和公民的權利和合法利益。3．行政違法法律規(guī)范更加準確、具體用準確、具體的刑事法律規(guī)范、刑事訴訟法律規(guī)范彌補實際部門人員業(yè)務素質低的弱點，是1996年俄羅斯聯(lián)邦刑法典、2001年俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典的重要特點。同樣，用準確、具體的行政違法法律規(guī)范彌補實際部門業(yè)務素質低的弱點，也是2001年俄行政違法法典的重要特點。（1）對公職人員等概念作出明確解釋。2001年俄行政違法法典通過之前，在俄羅斯聯(lián)邦的規(guī)范性文件和書籍中，“公職人員”這一概念是不統(tǒng)一的。2001年俄行政違法法典第2條之四的注釋中，對“公職人員”作出立法解釋。它指出：“在本法典中，公職人員是指長期地、臨時地或依照專門權限的規(guī)定履行權力機關代表職能的人，即依照法定程序對對其沒有職務隸屬關系的人擁有發(fā)布命令權限的人，以及在各種國家機關、地方自治機關、國家組織和地方組織中，在俄羅斯聯(lián)邦武裝力量、俄羅斯聯(lián)邦其他部隊和軍事組織中履行組織命令職能或行政管理事務職能的人。”同時，考慮到俄羅斯聯(lián)邦國家經濟的變化，國內存在多種所有制形式的組織和企業(yè)，其中也有履行組織命令職能和行政管理事務職能的人，2001年俄行政違法法典在第2條之四的注釋中進一步明確規(guī)定：“因履行組織命令職能或行政管理事務職能而實施了行政違法行為的其他組織的領導人和其他工作人員，以及從事企業(yè)家活動但沒有成為法人的人，均應當像公職人員一樣承擔行政責任。但是，法律另有規(guī)定的情況除外?！背鲜鼋忉屩猓?001年俄行政違法法典還對“近親屬”、“酒精制品”和“含酒精制品”等15個概念作出立法解釋。（2）行政違法法律規(guī)范更加詳細、具體。對比1984年俄行政違法法典和2001年俄行政違法法典，可以看出，兩部行政違法法典有許許多多同名的編、章和條。但是，它們的內容有重大區(qū)別。例如，兩部行政違法法典都有分則一編。但是，1984年俄行政違法法典分則的最初文本羅列了“侵犯公民權利和居民健康”等10個領域的162種行政違法行為，而2001年俄行政違法法典分則羅列了“侵犯公民權利”等17個領域的402種行政違法行為。又如，兩部行政違法法典都用專條規(guī)定了罰款這種行政處罰。它們都規(guī)定，“罰款是貨幣形式的罰款”，行政罰款不得低于最低勞動報酬額的1/10。但是，與1984年俄行政違法法典不同，2001年俄行政違法法典行政罰款專條增加了三項新規(guī)定。第一，罰款數量的表達方式：行政違法行為終止時或行政違法行為被制止時聯(lián)邦法律規(guī)定的最低勞動報酬額的倍數，或行政違法對象價值的倍數，或應當繳納但尚未繳納的稅收、交費額的倍數，或者外匯非法交易額的倍數。第二，科處行政罰款的原則是，罰款應當是嚴厲的，但不應當是使其破產。按照這一原則，2001年俄行政違法法典規(guī)定，對公民科處的行政罰款額，不得超過最低勞動報酬額的25倍；對公職人員科處的行政罰款額，不得超過最低勞動報酬額的50倍；對法人科處的行政罰款額，不得超過最低勞動報酬額的1000倍。第三，應當按照立法規(guī)定，將行政罰款額全部上交預算賬戶。2001年俄行政違法法典頒布之前，征收的行政罰款被劃入有權科處罰款的監(jiān)督部門賬戶上或被劃入所謂的“發(fā)展基金”。實踐表明，這種做法不利于客觀、公正地處理行政違法案件。相反，監(jiān)督部門將立法中規(guī)定的大量的罰款制裁“院外活動化”，官員們也有了盡可能多地征收罰款的動力。2001年俄行政違法法典規(guī)定，罰款資金只能上交到國家預算賬戶，而不能上交到監(jiān)督部門的口袋里。這有助于在處理行政違法案件時防止過高罰款制裁或將罰款制裁“院外活動化”，防止不客觀、不公正地處理行政違法案件。在俄羅斯聯(lián)邦，行政違法案件的訴訟，由行政實體法和行政程序法加以調整。最基本的行政訴訟立法是將行政實體法和行政程序法結合在一起的行政違法法典。所以，在2001年12月31日頒布俄新行政違法法典時，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)普京曾稱其為“俄羅斯聯(lián)邦行政法典”。目前，我國正在醞釀司法改革。其中，包括進行行政實體法和行政程序法的改革。我們對于包括俄羅斯聯(lián)邦在內的世界各國司法改革方面的經驗和教訓，都有必要加以了解和研究。鑒于多方面的原因，直到目前為止，我國專家學者尚不了解俄羅斯聯(lián)邦的兩部行政違法法典。因此，譯者翻譯了上述兩部法典，并將其匯編成冊，以供我國立法機關、憲法與行政法學界的專家學者參考。譯文若有不當和錯誤之處，敬請讀者批評指正。本書得以出版，受到中國人民大學出版社的大力協(xié)助。在此，表示誠摯的謝意。劉向文2004年2月于鄭州
鄂公網安備 42010302001612號 